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2 de Março de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
8ª Câmara de Direito Público
Publicação
15/01/2021
Julgamento
1 de Outubro de 2012
Relator
Leonel Costa
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP_AC_10476434520188260053_437e1.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2021.0000017084

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 1047643-45.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante L. C. DA S., é apelado P. M. DE S. P..

ACORDAM , em sessão permanente e virtual da 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao recurso. V. U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores PERCIVAL NOGUEIRA (Presidente sem voto), ANTONIO CELSO FARIA E JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR.

São Paulo, 15 de janeiro de 2021.

LEONEL COSTA

Relator

Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE DÉBITO FISCAL

APELAÇÃO: 1047643-45.2018.8.26.0053

APELANTE: LUIZ CLAUDIO DA SILVA

APELADO: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Juiz 1ª Instância: Maria Fernanda de Toledo Rodovalho

Valor da causa: R$ 66.273,98

VOTO 34598

AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE DÉBITO PREÇO PÚBLICO TERMO DE PERMISSAO DE USO FEIRA DA MADRUGADA.

Alegada cobrança em duplicidade de valores referentes ao Termo de Permissão de Uso para fins de uso de box comercial na feirinha da madrugada, bem como insurgência contra os protestos de Certidões de Dívida Ativa atinentes ao preço público devido.

Demonstração pelo Município de que o autor agravado não pagou todas as parcelas do preço público devido, mas apenas parte dele. Cobrança de débitos efetivamente existentes e devidamente apurados, conforme relatório apresentado, pelo qual verifica-se que já deduzidos os valores pagos e demonstrados pelo autor.

Débitos com previsão em atos normativos editados pelo Município e que estabelecem a forma de cobrança e os valores mensais.

Por fim, conforme já se manifestou esta C 8ª Câmara de Direito Público, “é irrelevante a anulação do contrato de concessão de direito real de uso firmado entre União e Município pelo juízo da 24ª Vara Federal de São Paulo, seja porque a sentença ainda não transitou em julgado, seja pela tendência a convalidação dos atos praticados durante a vigência do contrato”.

CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA PROTESTO

POSSIBILIDADE.

O C.STF concluiu o julgamento da ADI 5135, que transitou em julgado em 19/02/2018, fixando a tese de que: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”.

TESE DO TEMA 777 DO STJ Em sede de recurso repetitivo, firmado no REsp 1.686.659/SP, com trânsito em julgado em 10/05/2019, o C. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA assentou a tese de que (Tema 777): A Fazenda

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pública possui interesse e pode efetivar o protesto da CDA, documento de dívida, na forma do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997, com a redação dada pela Lei 12.767/2012.

Sentença de improcedência mantida. Recurso não provido.

Vistos.

Cuida-se de ação declaratória de inexistência de débito decorrentes de alegada cobrança em duplicidade de valores referentes ao Termo de Permissão de Uso para fins de realização da feirinha da madrugada c.c. repetição de indébito e indenização por danos morais, por meio da qual o autor insurge-se contra os protestos de Certidões de Dívida Ativa atinentes a preço público devido por permissão de uso de box comercial.

A r. sentença de fls. 529/539 JULGOU IMPROCEDENTE o pedido e condenou o autor ao pagamento das custas e despesas processuais, além de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa corrigido.

Inconformado, apela o autor, sustentando litispendência e, subsidiariamente, conexão entre a presente demanda e a ação popular nº 0016425-96.2012.4.03.6100. Suscita cerceamento de defesa e nulidade da certidão da dívida ativa, bem como da multa aplicada. Requer, assim, o provimento do recurso para a declaração de nulidade da CDA (fls. 541/604).

Contrarrazões às fls. 607/639.

Competência desta C. 8ª Câmara de Direito Público para julgamento do recurso fixada pela C. Turma Especial, no v. acórdão de fls. 785/792.

RELATADO, VOTO.

A fim de evitar tautologia, é caso de transcrição dos fundamentos adotados pelo juízo monocrático, uma vez que não foi apresentado, nas razões recursais, nenhum argumento capaz de infirmar os elementos de convicção lançados na r. sentença, que deve ser confirmada pelos seus próprios e bem deduzidos fundamentos, os quais ficam inteiramente adotados como razão de decidir nos termos do art. 252 do Novo Regimento Interno do Tribunal de Justiça de São Paulo, representativo de tardia inovação para se evitar inútil repetição e

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para dar cumprimento aos princípios constitucionais da eficiência e da duração razoável dos processos:

Art. 252. Nos recursos em geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando, suficientemente motivada, houver de mantê-la, apreciando, se houver, os demais argumentos recursais capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada no julgamento.

Artigo 252 com redação dada pelo Assento Regimental nº 562/2017

Consigne-se, ademais, que o Supremo Tribunal Federal admite o julgamento “per relationem”, uma vez que tal técnica jurisdicional não representa violação ao princípio do livre convencimento motivado. A respeito, transcreve-se recente decisão monocrática proferida pela Suprema Corte:

DECISÃO: Tendo em vista as razões invocadas nos recursos de agravo deduzidos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e pela Corregedoria-Geral da Justiça do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que tenho por relevantes, entendo, em juízo estritamente prudencial, que se torna necessário suspender a eficácia da decisão que, por mim proferida em 03/10/2016, concedeu provimento cautelar à parte reclamante, ora agravada, em ordem a que subsista, até final julgamento dos recursos mencionados, a deliberação administrativa do eminente Senhor Desembargador Corregedor-Geral da Justiça do Estado de São Paulo proferida em 31/08/2016 (2016/00131757), restando sustada, em consequência, a aplicabilidade da Portaria nº 022/2016, editada pelos MMs. Juízes de Direito do DEECRIM da 9ª RAJ (São José dos Campos). Assinalo, para efeito de mero registro, que os fundamentos deste ato decisório são aqueles deduzidos nas petições recursais mencionadas e ora incorporados, ainda que transitoriamente, à presente decisão . Cumpre registrar, por oportuno, que se reveste de plena legitimidade jurídico-constitucional a adoção, no caso, da técnica da motivação “per relationem” (HC 69.438/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO HC 69.987/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, pronunciando-se a propósito da técnica da motivação por referência ou por remissão, reconheceu-a compatível com o que dispõe o art. 93, inciso IX, da

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Constituição da República, como resulta de diversos precedentes firmados por esta Suprema Corte (AI 734.689-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO ARE 657.355-AgR/SP, Rel. Min. LUIZ FUX HC 54.513/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES RE 585.932-AgR/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.): “Reveste-se de plena legitimidade jurídico-constitucional a utilização, pelo Poder Judiciário, da técnica da motivação 'per relationem', que se mostra compatível com o que dispõe o art. 93, IX, da Constituição da República. A remissão feita pelo magistrado referindo-se, expressamente, aos fundamentos (de fato e/ou de direito) que deram suporte a anterior decisão (ou, então, a pareceres do Ministério Público ou, ainda, a informações prestadas por órgão apontado como coator) constitui meio apto a promover a formal incorporação, ao ato decisório, da motivação a que o juiz se reportou como razão de decidir. Precedentes.” (AI 825.520-AgR-ED/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, suspendo a eficácia do provimento cautelar por mim deferido em 03/10/2016 até final julgamento dos recursos de agravo interpostos na presente sede processual. Comunique-se, transmitindo-se cópia da presente decisão ao Excelentíssimo Senhor Desembargador Corregedor-Geral da Justiça do Estado de São Paulo, ao Senhor Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, aos Senhores Juízes de Direito do DEECRIM da 9ª RAJ (São José dos Campos), à Presidência da Seção Criminal do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, aos ilustres Defensores Públicos do Estado de São Paulo que subscrevem a presente reclamação e ao Senhor Secretário de Estado da Administração Penitenciária paulista. Publique-se. Brasília, 02 de dezembro de 2016. Ministro CELSO DE MELLO Relator.

(Rcl 25119 MC-AgR, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 02/12/2016, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-262 DIVULG 07/12/2016 PUBLIC 09/12/2016).

Considerando-se o entendimento acima elucidado, tenho que as razões que motivaram o julgamento de improcedência da ação permanecem inalteradas.

Confira-se, a propósito, o teor da r. sentença proferida, destacando-se

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nela fragmentos da fundamentação utilizada para rechaçar os pontos abordados no presente recurso:

LUIZ CLÁUDIO DA SILVA ajuizou em face da PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO ação com o objetivo de declarar a inexistência de débitos, a título de termo de permissão de uso para o exercício do comércio na Feira da Madrugada. Requereu ainda a antecipação dos efeitos da tutela para determinar a sustação de todos os protestos, bem como que seja expedida ordem judicial ao Município para que se abstenha de proceder a futuros protestos de Certidões de Dívida Ativa.

Como causa de pedir, alega o autor que desde 2012 tem com o Município Termo de Permissão de uso, conforme o Contrato de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel em Condições Especiais firmado entre a União e o Município de São Paulo.

O TPU torna o autor obrigado a pagar taxas, obrigação que o interessado sempre honrou. Por isso, foi surpreendido com a notificação de cartório de protesto. Entende o autor que a cobrança ocorre em duplicidade, pois pagou as taxas devidas.

[...]

Citada, a ré contestou [...] Defende a constitucionalidade do protesto da dívida ativa, além de falta de eficácia da anulação do contrato entre União e Município, pois houve recurso de Apelação com efeito suspensivo atribuído. Aduz que os valores objeto de protesto notarial são apenas aqueles correspondentes ao preço público não pago.

O autor replicou.

Sobreveio petição e documentos juntados pelo autor, requerendo que este juízo receba a decisão conexa, proferida pela 6ª Câmara de Direito Público, acerca de outra ação proposta com o mesmo objeto da presente ação, para determinar à Municipalidade a baixa dos protestos dos títulos da CDA.

[...]

Antes de apreciar o pedido, anote-se que a decisão juntada nos autos não se refere ao autor e, portanto, não produz efeitos

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neste processo. Além disso, nem sequer é possível saber se o pedido é o mesmo.

No mérito, os pedidos são improcedentes.

Insiste o autor que a cobrança pelo TPU Termo de Permissão de Uso é irregular. O cadastro feito para a ocupação do imóvel onde funcionava a Feira da Madrugada, no entender do autor, tem apenas efeitos cadastrais e não gera obrigação de pagar.

Ademais, com a anulação do pacto celebrado entre a União e Município réu nos autos da ação popular nº 0016425-96.2012.4.03.61000, o autor entende que é ilegal a cobrança.

Sem razão, contudo.

A União transferiu ao Município de São Paulo a posse do imóvel público denominado "Pátio do Pari", estipulando uma série de obrigações, dentre as quais a de cadastrar os então comerciantes da feira.

Por isso, a Municipalidade editou atos normativos e deu autorização para que todos aqueles que já estavam instalados permanecessem no local exercendo suas atividades.

Em seguida, com base no Decreto Municipal nº 51.938/2010, as Secretarias Municipais de Coordenação das Subprefeituras e à de Desenvolvimento Econômico e do Trabalho firmaram a Portaria Intersecretarial nº 2/11 SMPS/SEMDET, impondo, entre outras, a obrigação de cadastramento (o que foi devidamente feito pela parte autora).

Assim, o procedimento cadastral foi concluído e homologado. A União celebrou com o Município termo de concessão de direito real de uso, pelo prazo renovável de 35 anos. Igualmente foi prevista a licitação para a concessão da área para a iniciativa privada.

Depois do termo de concessão do direito real de uso, o Município editou o Decreto nº 54.318/13, que disciplinou a ocupação da área:

Art. 2º A utilização da área de que trata este decreto dar-se-á

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por meio de deferimento de permissão de uso, a ser outorgada a título precário, oneroso, pessoal e intransferível, que poderá ser revogada a qualquer tempo, atendido o interesse público, sem que assista ao interessado qualquer direito à indenização.

Art. 3º Para fins de concessão inicial de termos de permissão de uso para o local, será dada prioridade aos comerciantes já cadastrados pelas Secretarias Municipais de Coordenação das Subprefeituras e de Desenvolvimento, Trabalho e Empreendedorismo em cumprimento às disposições do Decreto nº 51.938, de 22 de novembro de 2010, na conformidade das pertinentes portarias publicadas no Diário Oficial da Cidade, e que não tenham tido seus cadastros cancelados.

Parágrafo único. A formalização inicial do termo de permissão de uso em favor dos comerciantes com cadastro válido fica condicionada ao cumprimento das disposições constantes do artigo 8º deste decreto.

(...)

Art. 7º Divulgado o número de vagas de que trata o § 2º do artigo 5º e definidos os quantitativos referentes a cada uma das hipóteses do artigo 6º, ambos deste decreto, os interessados terão prazo de 10 (dez) dias úteis para requerer, perante a Subprefeitura da Mooca, sua inscrição para outorga de permissão de uso das vagas remanescentes. (Redação dada pelo Decreto nº 54.763/2014)

§ 1º Os interessados deverão apresentar requerimento de outorga de permissão de uso para atuar na Feira da Madrugada, acompanhado dos documentos previstos nos incisos I a VIII do artigo 8º deste decreto, bem como: (Redação acrescida pelo Decreto nº 54.763/2014)

Art. 8º Os pedidos de outorga de permissão de uso deverão ser formalizados no prazo de até 30 (trinta) dias, contados da publicação deste decreto, por meio de requerimento dirigido à Subprefeitura da Mooca, com a indicação do ramo de atividade e acompanhado de:

(...)

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Art. 18 Pelo exercício das atividades previstas neste decreto, será cobrado preço público em valor a ser anualmente definido pelo Executivo.

Nota-se que a concessão do TPU se fez a título oneroso.

Em seguida, o Decreto nº 54.455/13 dispôs o valor do pagamento:

Art. 1º Fica fixado no valor de R$910,00 (novecentos e dez reais) o preço público a ser pago mensalmente pelos permissionários do comércio denominado Feira da Madrugada, desenvolvido no Pátio do Pari.

Posteriormente, a Portaria Intersecretarial nº 08/SMSP/SPMO, estabeleceu a forma de pagamento do preço público e a data do vencimento:

Art. 1º A partir de outubro de 2015, o preço público será cobrado unicamente por meio de Documento de Arrecadação do Município de São Paulo (DAMSP), com vencimento no último dia útil do mês de competência, remetido ao endereço residencial dos permissionários.

Art. 2º O não recebimento do documento pelo permissionário não o exime da obrigação do pagamento do preço público devido.

§ 1º Caso o permissionário não receba o documento de arrecadação até o 15º dia do mês de vencimento, deverá comparecer pessoalmente à Praça de Atendimento da Subprefeitura Mooca, para solicitar a emissão de segunda via, bem como para a atualização de seus dados cadastrais.

§ 2º Não serão emitidas segundas vias para terceiros, ainda que munidos de procuração.

§ 3º Caso o permissionário não compareça para a emissão da segunda via, reputa-se recebido o documento de arrecadação, não podendo alegar desconhecimento.

No caso dos autos, o autor exercia o comércio no local, mediante a exploração de um box. É certo que o autor estava

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devidamente cadastrado, dispunha de TPU e, portanto, era devedor dos valores cobrados pelo Município (fls. 432).

Ademais, por ora, os efeitos da decisão proferida na Ação Popular nº 0016425-96.2012.4.03.61000 estão suspensos.

Assim, o contrato em tela continua produzindo efeitos jurídicos.

No que tange à possibilidade do protesto da CDA, não há ofensa aos princípios do contraditório e do devido processo legal.

A matéria está disciplinada pelo artigo , parágrafo único, da Lei Federal de nº 9.492/97, incluído pela Lei n. 12.767/12, que admite expressamente a inclusão de Certidão de Dívida Ativa nos títulos sujeitos a protesto.

Os argumentos invocados pelo autor, no sentido de que o dispositivo em comento padece de inconstitucionalidade, estão superados pela jurisprudência mais recente de nossos Tribunais.

Neste sentido, merece destaque precedente do C. Superior Tribunal de Justiça que alterou a jurisprudência desta Corte, passando a admitir o protesto de CDA.

[...]

Não se pode perder de vista que protesto é público; é instrumento regulado pelo nosso ordenamento jurídico, que possibilita dar conhecimento da inadimplência e do descumprimento de obrigação originada em títulos por parte do devedor, prevenindo o público em geral quanto aos riscos de contratar com quem está inadimplente.

Quanto ao pagamento que o autor alega ter feito, o que se observa é que os comprovantes juntados não cobrem o total da dívida. O autor pagou alguns valores, mas não o total da dívida .

Por fim, reconhecida a legalidade do ato da cobrança dos TPUs pela Municipalidade, não há como acolher o pedido de indenização por danos morais.

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Com efeito, o Município demonstrou que o autor não pagou todas as parcelas do preço público devido, mas apenas parte dele. Assim, o Município não está cobrando o que já foi pago, mas débitos efetivamente existentes e devidamente apurados, conforme relatório apresentado à fl. 417, pelo qual verifica-se que já deduzidos os valores demonstrados às fls. 52/57, pagos pelo autor.

Ademais, não há controvérsia a respeito do exercício da atividade comercial pelo autor na área em que está assentada a “Feira da Madrugada”. Desse modo, o valor cobrado pelo Município é legítimo e certo, pois decorre de ato normativo editado pelo ente público. E por não ter natureza de taxa, é perfeitamente possível a sua determinação por ato infralegal, havendo perfeita subsunção da hipótese aos artigos 18 do Decreto nº 54.318/2013 e 1º do Decreto nº 54.455/2013.

Quanto à ação popular nº 0016425-96.2012.4.03.6100 e alegada nulidade do contrato de concessão de uso da área, firmado pela União proprietária e Município de São Paulo, a extinguir o fato gerador do TPU objeto da exação, merece menção a eloquência e jurídicas razões da excelente sentença proferida em MANDADO DE SEGURANÇA de objeto análogo de declaração de inexistência de débito junto à Municipalidade de São Paulo, proferida pelo d. Magistrado Kenichi Koyama (MANDADO DE SEGURANÇA Nº 1059353-62.2018.8.26.0053) e mantida por esta C. 8ª Câmara de Direito Público. Confira-se, a propósito, o teor da decisão, destacando-se nela fragmentos da fundamentação utilizada, os quais ficam adotados como razão de decidir:

CONTRATO DE CONCESSÃO UNIÃO X MUNICIPALIDADE. ANULAÇÃO PELA JUSTIÇA FEDERAL.

Foi interposta perante a Justiça Federal Ação Popular 24ª Vara Cível do Juízo Federal da Subseção de São Paulo Processo nº 0016425-96.2012.4.03.6100 em face da União, a qual objetivou a nulidade ou rescisão do Contrato de Cessão Sob Regime de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel em Condições Especiais, firmado entre a União e o Município de São Paulo, por descumprimento de sua cláusula 7ª, parágrafo VII. O ato lesivo denunciado seria a instalação de novos "boxes" sem licitação.

Apelação Cível nº 1047643-45.2018.8.26.0053 -Voto nº 11

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Na sentença respectiva, o juízo considerou ilegal a construção de boxes na área de estacionamento de ônibus. Ainda, considerou que havia nulidade formal do contrato por ausência de competência legal da autoridade Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão que o firmou. Ao final, julgou a ação procedente para o fim de declarar a nulidade do referido contrato.

Nessa linha, aduz o autor que as cobranças ora perpetradas deveriam ser anuladas por consequência da sentença acima exposta, visto que estaria extinto o fato gerador do Termo de Permissão de Uso.

Explicite-se, primeiro, que a referida sentença não transitou em julgado, por isso seus efeitos ainda não repercutem na esfera concreta. Conforme documentação anexada à Contestação, foi interposta Apelação à sentença de 1º grau no dia 24 de setembro de 2018, a qual pende de julgamento perante o Egrégio Tribunal Regional Federal.

Nessa senda, e especificamente no que toca às Ações Populares, surgiu a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, a qual regulou a aludida ação mandamental e trouxe em seu artigo 19, caput, parte final, a seguinte regra:

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

Insira-se, como pausa, o teor do artigo 496, inciso I, do Código de Processo Civil, que cuida da Remessa necessária:

Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: I - proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público [...].

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antinomia é aparente, dado que sob a vertente de uma análise sistemática, percebe-se que na verdade há uma maior proteção ao interesse público. A ação popular por si objetiva dar maior eficácia à defesa do referido interesse, portanto, pelo princípio da especialidade e como forma de prestigiar maior proteção ao patrimônio coletivo, não é plausível impor reexame necessário na hipótese em que a demanda em comento seja procedente, sob pena de emprestar ao procedimento pouca ou nenhuma efetividade.

A procedência da Ação Popular significa defesa do patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, nos ditames da Constituição Federal. Assim, não há como desconsiderar o supramencionado artigo 19, mormente no que toca a sua finalidade, qual seja: que os efeitos da sentença de procedência no âmbito das ações populares seja imediato.

Destarte, a sentença em foco não está vinculada a reexame necessário, uma vez que foi procedente. Ocorre que, ainda assim, tem de se levar em conta a parte final do mesmo artigo principalmente no sentido de que optou por possibilitar a interposição de apelação que seria recebida com efeito suspensivo. Como foi interposta apelação e pelo fato de esta ainda não ter sido julgada, tampouco o processo em espécie ter transitado em julgado e a demanda se inserir no âmbito das ações populares, tal recurso é, por imposição legal, recebido pelo Tribunal dotado de efeito suspensivo, o que por si obsta o início dos efeitos da anulação do contrato em xeque.

Aliás, ainda que assim não fosse e mesmo que a decisão judicial transite em julgado sem alterações, tem-se que a anulação do contrato não enseja em efeito ex tunc com o fito de declarar nulos todos os atos subsequentes que foram levados a efeito com a utilização do espaço pelo período em que vigeu a concessão e que foram exercidas atividades comerciais no local . Em outras palavras, na hipótese de comprovado exercício de atividade comercial no local pela parte impetrante, a correspondente taxa de permissão de uso se faz exigível.

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defender ou presumir que eventual anulação definitiva do contrato desconsidere os gastos públicos realizados para manutenção do local e deixe livre do ônus os comerciantes ambulantes que ali realizavam suas atividades . Aliás, retificações contratuais e modulação dos efeitos da decisão poderão ser lançadas a fim de dirimir os prejuízos públicos in casu.

No mais, não há como o juízo decidir com base em condições ou situações hipotéticas, portanto, estando suspensos os efeitos relativos à anulação do contrato e inexistindo consequências vertentes e aptas a desfazerem a realidade, nada a se considerar.

Em suma, conforme já manifestou esta C 8ª Câmara de Direito Público, “é irrelevante a anulação do contrato de concessão de direito real de uso firmado entre União e Município pelo juízo da 24ª Vara Federal de São Paulo, seja porque a sentença ainda não transitou em julgado, seja pela tendência a convalidação dos atos praticados durante a vigência do contrato” (TJSP; Apelação Cível 1051479-26.2018.8.26.0053; Relator: José Maria Câmara Junior; Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Público; Data do Julgamento: 08/05/2019; Data de Registro: 08/05/2019).

Por fim, o C. STF concluiu o julgamento da ADI 5135 (Relator Min. ROBERTO BARROSO; Julgamento: 09/11/2016; Órgão Julgador: Tribunal Pleno; Publicação DJe 07-02-2018), que transitou em julgado em 19/02/2018, fixando a tese de que:

“O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”.

Por sua vez, em sede de recurso repetitivo, firmado no REsp 1.686.659/SP, com trânsito em julgado em 10/05/2019, o C. SUPERIOR

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA assentou a tese de que (Tema 777):

A Fazenda pública possui interesse e pode efetivar o protesto da CDA, documento de dívida, na forma do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997, com a redação dada pela Lei 12.767/2012 .

RECURSO REPETITIVO Tema 777

Processo REsp 1686659 / SP

RECURSO ESPECIAL 2017/0179200-2

Relator (a) Ministro HERMAN BENJAMIN (1132)

Órgão Julgador S1 - PRIMEIRA SEÇÃO

Data do Julgamento 28/11/2018

Data da Publicação/Fonte DJe 11/03/2019

Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 948 E 949 DO CPC/2015. NÃO CONFIGURAÇÃO. CERTIDÃO DA DÍVIDA ATIVA. PROTESTO. ART. , PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 9.492/1997, COM A REDAÇÃO DA LEI 12. 767/2012. LEGALIDADE.

1. Trata-se de Recurso Especial interposto contra acórdão que determinou o cancelamento do protesto da CDA, por considerar ilegal tal medida.

TESE CONTROVERTIDA ADMITIDA 2. Sob o rito dos arts. 1036 e seguintes do CPC, admitiu-se a seguinte tese controvertida: ""legalidade do protesto da CDA, no regime da Lei 9.492/1997".

NECESSIDADE DE SUBMISSÃO DO PRESENTE FEITO AO RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS, NÃO OBSTANTE A DECISÃO DO STF QUE RECONHECEU A CONSTITUCIONALIDADE DO PROTESTO DA CDA 3. O acórdão hostilizado, oriundo da 9ª Câmara de Direito Público do TJ/SP, foi proferido em 22.8.2016 e

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aborda o protesto da CDA efetivado na vigência da Lei 12.767/2012. Nele está consignado que a Corte local, naquela época, concluíra pela constitucionalidade do art. 1º, parágrafo único, da Lei 9.492/1976.

4. Registra-se que o tema da compatibilidade do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997 (redação dada pela Lei 12.767/2012) com a Constituição Federal não é, nem poderia, ser objeto do Recurso Especial. De todo modo, é importante esclarecer que, a esse respeito, o e. STF concluiu o julgamento da ADI 5.135/DF, confirmando a constitucionalidade da norma, fixando a tese de que" O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política "(ADI 5.135/DF, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 9.11.2016, DJe 7.2.2018).

5. Não obstante reconhecer como constitucional o protesto da CDA, o órgão fracionário do Tribunal a quo afastou a aplicação do dispositivo de lei federal que o prevê por reputá-lo ilegal, na medida em que, a seu ver, a Certidão de Dívida Ativa goza do atributo da exequibilidade, dispensando a realização do protesto.

Segundo concluiu o órgão colegiado, o meio próprio para a cobrança de tributos é a Execução Fiscal disciplinada pela Lei 6.830/1980.

6. A análise feita no acórdão recorrido, portanto, embora tenha reconhecido a constitucionalidade do protesto da CDA, examinou o tema sob perspectiva exclusivamente legal, mediante exegese sistemática da compatibilidade do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997 (com a redação da Lei 12.767/2012) com outros dispositivos de lei federal (notadamente o CPC/1973 e a Lei 6.830/1980), o que enseja o conhecimento do recurso.

RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA. 1ª TESE: VIOLAÇÃO DOS ARTS. 948 E 949 DO CPC. REJEIÇÃO 7. No que se refere aos dispositivos do novo CPC (arts. 948 e 949), deve ser rejeitada a pretensão recursal. Com efeito, tais normas versam sobre a arguição, em controle difuso, de inconstitucionalidade de lei.

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8. Conforme dito acima, o incidente não foi provocado porque o Órgão Especial do TJ/SP já se manifestara, anteriormente, a respeito do tema. Acrescente-se que a decisão adotada foi pela constitucionalidade da norma e que a eficácia vinculante do decisum, em relação aos órgãos fracionários integrantes daquela Corte, evidentemente, se restringe a questão constitucional.

9. In casu, o órgão fracionário não julgou a causa contrariamente à decisão do Órgão Especial do TJ/SP, apenas consignou que o reconhecimento da constitucionalidade da norma não obsta a análise de sua aplicação, sob o enfoque de sua suposta incompatibilidade com outros dispositivos de lei federal.

RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA. 2ª TESE: POSSIBILIDADE DE PROTESTO DA CDA. ACOLHIMENTO 10. Passando-se à análise do protesto da CDA, sob o enfoque da compatibilidade do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997 (redação dada pela Lei 12.767/2012) com a legislação federal que disciplina o específico processo executivo dos créditos da Fazenda Pública (Lei 6.830/1980), a questão não é nova, tendo sido analisada pelo e. STJ no REsp 1.126.515/PR, cujos fundamentos se mantêm no atual quadro normativo positivo e seguem abaixo reproduzidos.

11. A norma acima, já em sua redação original (ou seja, aquela contida na data de entrada em vigor da Lei 9.492/1997), rompeu com antiga tradição existente no ordenamento jurídico, consistente em atrelar o protesto exclusivamente aos títulos de natureza cambial (cheques, duplicatas etc.).

12. O uso dos termos" títulos "e" outros documentos de dívida "possui, claramente, concepção muito mais ampla que a relacionada apenas aos de natureza cambiária. Como se sabe, até atos judiciais (sentenças transitadas em julgado em Ações de Alimentos ou em processos que tramitaram na Justiça do Trabalho) podem ser levados a protesto, embora evidentemente nada tenham de cambial. Nesse sentido: REsp 750.805/RS, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, Terceira Turma, DJe 16/6/2009, e AP 01676-2004-077-03-00-1, TRT/MG, Relator: Juiz Convocado Jesse Claudio Franco de

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Alencar, p. 4.3. 2010.

13. Não bastasse isso, o protesto, além de representar instrumento para constituir mora e/ou comprovar a inadimplência do devedor, é meio alternativo para o cumprimento da obrigação.

14. Com efeito, o art. 19 da Lei 9.492/1997 expressamente dispõe a respeito do pagamento extrajudicial dos títulos ou documentos de dívida (isto é, estranhos aos títulos meramente cambiais) levados a protesto.

15. Assim, conquanto o Código de Processo Civil (art. 585, VII, do CPC/1973, art. 784, IX, no novo CPC) e a Lei 6.830/1980 atribuam exequibilidade à CDA, qualificando-a como título executivo extrajudicial apto a viabilizar o imediato ajuizamento da Execução Fiscal (a inadimplência é presumida iuris tantum), a Administração Pública, no âmbito federal, estadual e municipal, vem reiterando sua intenção de adotar o protesto como meio alternativo para buscar, extrajudicialmente, a satisfação de sua pretensão creditória.

16. Tal medida ganha maior importância quando se lembra, principalmente, que o Poder Judiciário lhe fecha as portas para o exercício do direito de ação, por exemplo, ao extinguir, por alegada falta de interesse processual, demandas executivas de valor reputado baixo (o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo é exemplo significativo disso, como faz prova o Incidente de Assunção de Competência discutido nos autos do RMS 53720/SP e do RMS 54712/SP, os quais discorrem precisamente sobre o cabimento do Mandado de Segurança contra ato judicial - isto é, a sentença extintiva de Execução Fiscal, proferida em escala industrial naquela Corte de Justiça, que habitualmente equipara o baixo valor da causa à própria falta de interesse processual).

17. Sob essa ótica, não se considera legítima nenhuma manifestação do Poder Judiciário tendente a suprimir a adoção de meio extrajudicial para cobrança dos créditos públicos (como se dá com o protesto da CDA, no contexto acima definido). Acrescente-se, no ponto, que a circunstância de a Lei 6.830/1980 disciplinar a cobrança judicial da dívida ativa dos

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entes públicos não deve ser interpretada como uma espécie de" princípio da inafastabilidade da jurisdição às avessas ", ou seja, engessar a atividade de recuperação dos créditos públicos, vedando aos entes públicos o recurso a instrumentos alternativos (evidentemente, respeitada a inafastável observância ao princípio da legalidade) e lhes impondo apenas a via judicial - a qual, como se sabe, ainda luta para tornarse socialmente reconhecida como instrumento célere e eficaz.

18. A verificação quanto à utilidade ou necessidade do protesto da CDA, como política pública para a recuperação extrajudicial de crédito, cabe com exclusividade à Administração Pública. Ao Poder

Judiciário só é reservada a análise da sua conformação (ou seja, da via eleita) ao ordenamento jurídico. Dito de outro modo, compete ao Estado decidir se quer protestar a CDA; ao Judiciário caberá examinar a possibilidade de tal pretensão, relativamente aos aspectos constitucionais e legais.

19. Ao dizer ser imprescindível o protesto da CDA, sob o fundamento de que a lei prevê a utilização da Execução Fiscal, o Poder Judiciário rompe não somente com o princípio da autonomia dos poderes (art. 2º da CF/1988), como também com o princípio da imparcialidade, dado que, reitero, a ele institucionalmente não impende qualificar as políticas públicas como necessárias ou desnecessárias.

20. Reitera-se, assim, que o protesto pode ser empregado como meio alternativo, extrajudicial, para a recuperação do crédito. O argumento de que há lei própria que disciplina a cobrança judicial da dívida ativa (Lei 6.830/1980), conforme anteriormente mencionado, é um sofisma, pois tal não implica juízo no sentido de que os entes públicos não possam, mediante lei, adotar mecanismos de cobrança extrajudicial. Dito de outro modo, a circunstância de o protesto não constituir providência necessária ou conveniente para o ajuizamento da Execução Fiscal não acarreta vedação à sua utilização como instrumento de cobrança extrajudicial.

21. É indefensável, portanto, o argumento de que a disciplina legal da cobrança judicial da dívida ativa impede,

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peremptoriamente, a Administração Pública de instituir ou utilizar, sempre com observância do princípio da legalidade, modalidade extrajudicial para cobrar, com vistas à eficiência, seus créditos.

22. No que diz respeito à participação do devedor na formação do título executivo extrajudicial, observa-se que não se confunde o poder unilateral de o Fisco constituir o crédito tributário com a situação posterior da inscrição em dívida ativa. Esta última não é feita" de surpresa ", ou de modo unilateral, sem o conhecimento do sujeito passivo.

23. A inscrição em dívida ativa ou decorre de um lançamento de ofício, no qual são assegurados o contraditório e a ampla defesa (impugnação e recursos administrativos, que serão ou não apresentados por manifestação volitiva do autuado), ou de confissão de dívida pelo devedor. Vale o mesmo raciocínio para os créditos fiscais de natureza não tributária.

24. Em qualquer desses casos, o sujeito passivo terá concorrido para a consolidação do crédito tributário. Neste ponto, acrescenta-se que, ao menos nas hipóteses (hoje majoritárias) em que a constituição do crédito tributário se dá mediante o denominado autolançamento (entrega de DCTF, GIA, etc., isto é, documentos de confissão de dívida), a atitude do contribuinte de apurar e confessar o montante do débito é equiparável, em tudo e por tudo, ao do emitente de cheque, nota promissória ou letra de câmbio. Como não admitir, nesse contexto, o respectivo protesto? 25. Haveria razoabilidade no questionamento do protesto se este fosse autorizado para o simples" auto de lançamento ", porque este sim pode ser feito unilateralmente (isto é, sem a participação prévia da parte devedora) pela autoridade administrativa. Mas não é disso que tratam os autos, e sim da certidão de dívida ativa, que somente é extraída, como mencionado, depois de exaurida a instância administrativa (lançamento de ofício) ou de certificado que o contribuinte não pagou a dívida por ele mesmo confessada (DCTF, GIA, etc.).

26. Deve ser levada em conta, ainda, a publicação, no DOU de 26.5. 2009, do" II Pacto Republicano de Estado por um sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo ". Trata-se de

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instrumento voltado a fortalecer a proteção aos direitos humanos, a efetividade da prestação jurisdicional, o acesso universal à Justiça e também o aperfeiçoamento do Estado Democrático de Direito e das instituições do Sistema de Justiça.

CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS 27. É importante demonstrar que o legislador vem continuamente instituindo meios alternativos para viabilizar o cumprimento das obrigações de natureza pecuniária fora do âmbito judicial, ora pressupondo relação de contemporaneidade com a tramitação de demandas, ora concebendo-os como medidas antecedentes da utilização do Poder Judiciário.

28. Cite-se, por exemplo, a Lei 11.382/2006, que incluiu o art. 615-A no CPC/1973, autorizando que a parte demandante obtenha certidão comprobatória do ajuizamento da execução,"para fins de averbação no registro de imóveis, registro de veículos ou registro de outros bens sujeitos à penhora ou arresto"- o referido dispositivo foi reproduzido no art. 828 do CPC/2015.

29. Registre-se que o novo CPC, em seu art. 517, expressamente passou a prever que qualquer decisão judicial transitada em julgado"poderá ser levada a protesto, nos termos da lei, depois de transcorrido o prazo para pagamento voluntário previsto no art. 523". Não se pode, a partir daí, conceber a formação de jurisprudência que entenda desnecessária a realização do protesto diante da possibilidade de instauração da fase de cumprimento de sentença.

30. Por outro lado, o art. 25 da Lei 13.606/2018 acrescentou o art. 25-B à Lei 10.522/2002, instituindo rito administrativo para a cobrança dos créditos fiscais, segundo o qual, em caso de não pagamento da quantia devida, no prazo de cinco dias, contados da notificação da inscrição em dívida ativa, faculta-se à Fazenda Nacional (i) o registro dessa pendência nos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção de créditos e congêneres, e b) a averbação, inclusive por meio eletrônico, da CDA nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.

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31. Nesse panorama contemporâneo, portanto, mostra-se absolutamente coerente a superação do entendimento que restringe o protesto aos títulos cambiários.

TESE REPETITIVA 32. Para fins dos arts. 1.036 e seguintes do CPC, fica assim resolvida a controvérsia repetitiva:"A Fazenda Pública possui interesse e pode efetivar o protesto da CDA, documento de dívida, na forma do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997, com a redação dada pela Lei 12.767/2012".

RESOLUÇÃO DO CASO CONCRETO 33. Na hipótese dos autos, a CDA foi levada a protesto em 19.6.2015 (fl. 39, e -STJ), com vencimento em 22.7.2015, o que significa dizer que o ato foi praticado na vigência do art. , parágrafo único, da Lei 9.492/1997, de modo que não há ilegalidade a ser decretada.

34. Recurso Especial parcialmente provido.

Pelo exposto, voto para negar provimento ao recurso de apelação do autor. Para fins do atendimento ao estabelecido no art. 85, § 11, do CPC/2015, levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, majoro os honorários fixados anteriormente em 10%, observada a gratuidade de justiça.

Leonel Costa

Relator

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