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14 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
mês passado
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
18ª Câmara de Direito Público
Publicação
03/05/2021
Julgamento
29 de Abril de 2021
Relator
Roberto Martins de Souza
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP_AC_10198369220178260309_1bc26.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

18ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Registro: 2021.0000336130

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 1019836-92.2017.8.26.0309, da Comarca de Jundiaí, em que é apelante KLABIN S/A, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE JUNDIAÍ.

ACORDAM , em 18ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores WANDERLEY JOSÉ FEDERIGHI (Presidente sem voto), BEATRIZ BRAGA E HENRIQUE HARRIS JÚNIOR.

São Paulo, 29 de abril de 2021.

ROBERTO MARTINS DE SOUZA

RELATOR

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

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18ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Apelação nº 1019836-92.2017.8.26.0309 - Digital

Apelante: Klabin S/A

Apelado: Município de Jundiaí

Comarca: Jundiaí - Vara da Fazenda Pública

Voto nº 34.516

Apelação Tributário Embargos à execução fiscal

Município de Jundiaí Exercício de 2014 - Sentença de improcedência Pretensão à reforma Admissibilidade

Autora que produz resíduos sólidos industriais e contrata terceiros para sua coleta e destinação Alegação de que não há ocorrência do fato gerador da taxa de coleta de lixo -Acolhimento Taxa que remunera o serviço público de coleta e destinação de resíduos domiciliares Para os resíduos nãodomiciliares, como os perigosos e os industriais, foram estipuladas obrigações adicionais aos geradores, que se responsabilizam diretamente por sua correta destinação

Inteligência do art. 20, II, e 27, § 1º e § 2º da Lei nº 12.305/2010, que instituiu o Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)

A disposição de tais resíduos envolve custos muito superiores aos envolvidos na coleta normal, seja pelo volume de detritos, seja por especificidades para sua coleta e acondicionamento Com isso, sua remuneração pela taxa de coleta aumentaria muito o custo global do serviço, afetando também os contribuintes residenciais, que estariam suportando os gastos envolvidos na atividade privada empresarial O PNRS solucionou essa questão ao prever que (a) os prestadores podem contratar empresas privadas para dispor dos resíduos e (b) mesmo que o serviço seja feito pelo titular do serviço público de coleta, a relação jurídica será contratual, com remuneração por preço público Aplicação do princípio do usuário-pagador, face não-punitiva do princípio do poluidor-pagador, cujo objetivo é evitar a socialização de custos ambientais privados Princípio definido pelo STF na ADI nº 3.378/DF Nota-se, com isso, que o serviço básico de coleta domiciliar, remunerado pela taxa cobrada, não está à disposição da autora, que produz resíduos industriais; e, mesmo que o Município coletasse tais resíduos, isso se daria no contexto de relação contratual específica, com remuneração separada da taxa cobrada Inocorrência na hipótese de fato gerador, estando ausentes os requisitos do art. 77 do CTN Lógica que foi adotada pelo Município quanto a exercícios posteriores, tendo em vista a instituição de isenção para grandes geradores que contratem empresas privadas de coleta (LCM 8.570/2015)

Precedentes deste E. Tribunal de Justiça sobre a mesma comarca Sentença reformada Recurso provido.

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sentença de págs. 168/171 que rejeitou os embargos à execução fiscal opostos contra o Município de Jundiaí , mantendo a cobrança da taxa de coleta de lixo do exercício de 2014 no valor de R$ 33.287,62 por considerar que houve o fato gerador do tributo, independentemente de a empresa executada contratar serviço privado para destinação de resíduos sólidos. Condenou a embargante a arcar com os ônus sucumbenciais, fixando a verba honorária em 10% do valor atualizado da causa.

Nas razões de apelação (págs. 173/188), a executada afirma que não houve atividade estatal, pois nos termos do Plano Nacional de Resíduos Sólidos os entes municipais teriam sido proibidos de efetuar a coleta de lixo industrial. Aduz que isso, somado ao fato de a empresa contratar terceiro para realizar o recolhimento de lixo que produz, afasta a ocorrência de fato gerador da taxa em questão.

As contrarrazões vieram (págs. 197/209).

É o relatório.

O reclamo merece guarida.

Trata-se de embargos opostos por Klabin S/A à execução fiscal movida pelo Município de Jundiaí para a cobrança de taxa de coleta de lixo do exercício de 2014 no valor de R$ 33.287,62, conforme se verifica da CDA de pág. 2 dos autos da execução fiscal (proc. nº 1015125-15.8.26.0309, em apenso).

O cerne da controvérsia reside na ocorrência, ou não, do fato gerador da referida taxa, considerando as leis locais do Município de Jundiaí, assim como a legislação nacional sobre a gestão de resíduos sólidos.

Sobre o fato gerador da taxa dispõe a LCM nº 460/2008 (CTM de Jundiaí):

Art. 250. A Taxa de Coleta de Lixo tem como fato gerador a utilização efetiva ou a possibilidade de utilização, pelo contribuinte, de serviços de coleta, remoção e destinação final do lixo, respeitado o limite de quantidade previsto na legislação municipal.

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A alegação da executada é que, no seu caso, o serviço não é nem

mesmo colocado à sua disposição, já que possui responsabilidade legal pela

gestão dos resíduos sólidos, motivo pelo qual firmou contrato com empresa

especializada para tanto (págs. 80/98).

Para a apreciação da questão, necessário tecer breves comentários

sobre o serviço público de coleta de lixo.

A Constituição Federal elenca como um dos princípios da ordem

econômica, nos termos do art. 170, IV, a “defesa do meio ambiente, inclusive

mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos

e serviços e de seus processos de elaboração e prestação” .

Para tanto, o texto constitucional traz diversas imposições ao Poder

Público no tocante ao meio ambiente, dentre as quais se transcrevem as seguintes:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas [...]

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; -grifei -Considerando que o lixo é uma substância que traz diversos riscos à

qualidade de vida e ao meio ambiente, é possível extrair desses incisos uma

responsabilidade estatal de criar mecanismos que viabilizem a adequada

destinação ao lixo.

No caso do lixo domiciliar , essa responsabilidade se traduz na

necessidade de organizar um serviço apto a coletar os resíduos produzidos no

âmbito residencial, com uma regularidade adequada, e dar adequada destinação a

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Nesse caso, há um verdadeiro serviço público, que é definido pela doutrina “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 33ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, p.292).

Importante ressaltar que a coleta domiciliar é uma necessidade coletiva : quase totalidade de imóveis produz lixo, direta ou indiretamente, e os resíduos não recolhidos geram consequências tanto a imóveis adjacentes quanto ao meio-ambiente como um todo, com risco de contaminação de lençóisfreáticos, proliferação de vetores de doenças e diversas outras consequências negativas.

Para esse serviço, o STF autorizou a cobrança dividindo o custo do serviço pela área do imóvel, apesar de ser elemento também utilizado na base de cálculo IPTU (SV nº 29). Assim, encerrou a discussão sobre a histórica dificuldade de aferir a produção de lixo de cada imóvel, apontando que o cerne da prestação é a disponibilização da coleta para o contribuinte, ainda que o uso seja meramente potencial.

Essas conclusões, entretanto, não se aplicam ao lixo de origem nãodomiciliar, dentre os quais os oriundos da indústria, como se discute no caso.

Isso porque, para tais resíduos, há a incidência do princípio do usuário-pagador, que possui relação com o princípio do poluidor-pagador, contido no art. 225, § 2º da Constituição:

Art. 225 § 2º. Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

Diferentemente do poluidor-pagador, que tem natureza punitiva, o princípio do usuário-pagador diz respeito à necessidade de se atribuir maior ônus às pessoas, físicas ou jurídicas, cujas atividades gerem maior impacto ambiental,

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ainda que feitas licitamente.

O Supremo Tribunal Federal utilizou esse princípio para legitimar a

cobrança de contraprestação pelo licenciamento ambiental de empreendimentos

de significativo impacto ambiental:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, E DA LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE

SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL.

INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36. [...] 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação parcialmente procedente. (STF, ADI nº 3.378/DF, Rel. Min. Ayres Britto, j. 29/04/2008).

A lógica por trás desse princípio é evitar a socialização de riscos

ambientais causados por interesses privados , imputando obrigações adicionais

às empresas cujas atividades causem maior impacto ambiental. Trata-se, assim,

de verdadeira ramificação do princípio da isonomia, impedindo o tratamento

igual de desiguais.

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menciona a “internalização dos custos ambientais”:

Princípio 16: As autoridades nacionais deveriam procurar fomentar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em conta o critério de que o causador da contaminação deveria, por princípio, arcar com os seus respectivos custos de reabilitação, considerando o interesse público, e sem distorcer o comércio e as inversões internacionais.

A mesma lógica é aplicável para o tratamento de resíduos sólidos,

tendo a Lei nº 12.305/2010, que instituiu o Plano Nacional de Resíduos Sólidos

PNRS, previsto expressamente o princípio do poluidor-pagador em seu art. 6º, II.

No entanto, na lei há dois exemplos concretos do referido princípio

cuja análise se mostra necessária para o deslinde da controvérsia.

O primeiro está na obrigação imputada a geradores de resíduos

sólidos “não equiparados aos resíduos domiciliares”, de elaborar um plano de

gerenciamento, bem como de assegurar a correta disposição dos resíduos, já que

sua responsabilidade permanece mesmo em caso de contratação de terceiros:

Art. 20. Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos:

[...]

II - os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que:

a) gerem resíduos perigosos;

b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público municipal;

[...]

Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24.

§ 1º A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 da responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo

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gerenciamento inadequado dos respectivos resíduos ou rejeitos. [...]

Art. 28. O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo art. 33, com a devolução. -grifei -Similarmente prevê a Lei estadual 12.300/2006, que instituiu o

Política Estadual de Residuos Solidos:

Artigo 53 - Os fabricantes, distribuidores ou importadores de produtos que, por suas características, exijam ou possam exigir sistemas especiais para acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento ou destinação final, de forma a evitar danos ao meio ambiente e à saúde pública, mesmo após o consumo de seus resíduos desses itens, são responsáveis pelo atendimento de exigências estabelecidas pelo órgão ambiental.

Nota-se, desses dispositivos, que o próprio PNRS separou os

geradores de resíduos domiciliares, atendidos pela coleta “tradicional”, dos

demais geradores, que precisam contratar serviço de coleta adequado à situação

específica, dentro do quanto previsto nos planos de gerenciamento.

E é essa contratação que leva ao segundo, e principal, ponto

referente ao princípio do usuário-pagador: quando o contratado é o titular do

serviço público de coleta de lixo, há remuneração específica, que não se confunde

com a taxa de coleta, como prevê o § 2º do art. 27 da lei:

Art. 27 - § 2º Nos casos abrangidos pelo art. 20, as etapas sob responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente remuneradas pelas pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no § 5o do art. 19.

Isso também ocorre quanto ao sistema de logística reversa:

Art. 33; [...] § 7º Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, por acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar-se de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes nos

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sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens a que se refere este artigo, as ações do poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as partes.

Note-se que a coleta de grandes geradores de resíduos sólidos é muito mais custosa, tanto pela quantidade de lixo em si, quanto pela necessidade de manutenção de uma estrutura apta a atender a situações específicas, garantindo a aderência a normas ambientais ainda mais rígidas.

Sendo assim, a exigência de que o Poder Público atendesse, obrigatoriamente, a tais demandas, implicaria o aumento do custo global do serviço, o que aumentaria o valor da taxa para todos os consumidores, gerando a socialização dos custos causados por uma quantia proporcionalmente pequena de contribuintes no exercício de atividade privada.

Inversamente, ao se exigir contraprestação específica e de natureza contratual para os grandes geradores, há internalização dos custos envolvidos: eles arcarão pelos riscos ambientais envolvidos em sua atividade, sem repassá-los, indiretamente, aos demais contribuintes da taxa de coleta. Há, portanto, aplicação do princípio do usuário-pagador.

Disso aportamos a duas conclusões: (a) o serviço de coleta de lixo remunerado por taxa, por ter natureza eminentemente domiciliar, não está à disposição da autora, que produz resíduos industriais, e (b) ainda que os resíduos produzidos por ela fossem recolhidos pelo Poder Público, essa relação teria natureza contratual, com contraprestação (preço público) desvinculada do serviço domiciliar.

Assim, não ocorre o fato gerador da taxa de coleta domiciliar, tendo em vista a ausência de utilização, mesmo potencial, do serviço pela autora. Nesse sentido prevê o CTN:

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício

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regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. -grifei -Imperativo observar que os resíduos sólidos de natureza industrial

podem ser, total ou parcialmente, orgânicos: basta pensar no exemplo da indústria

de alimentos. As responsabilidades impostas aos geradores nesse caso são

idênticas, devendo providenciar a adequada destinação do lixo.

Assim, e contrariamente, com a devida vênia, ao que diz a r.

sentença, é a produção potencial de lixo domiciliar, e não orgânico, que implica a

ocorrência do fato gerador.

No mais, no contrato juntado aos autos (págs. 80/98) a empresa

Tirolixo também é responsável por coletar lixo orgânico da autora, reforçando

que ela não utiliza o serviço de coleta domiciliar.

A própria municipalidade parece ter reconhecido a impropriedade

da cobrança da referida taxa em casos de grandes geradores de resíduos sólidos

(no caso concreto de celulose), aos quais foi concedida isenção pela LCM nº

8.570/2015; a taxa só é cobrada se, por algum motivo, for necessária a

intervenção do poder público para sanar falhas no serviço de remoção contratado

pelas empresas em questão.

O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, em versão preliminar de Abril/2017, explica a lógica da referida lei: 1

Caberá aos grandes geradores a contratação de prestadores de serviços especializados para a execução dos serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final dos resíduos. Será vedado aos grandes geradores a disposição dos resíduos nos locais próprios da coleta de resíduos domiciliares ou de serviços de saúde, bem como em qualquer área pública, incluindo passeios e sistema viário. O Município fiscalizará os grandes geradores exigindo os comprovantes referentes à destinação correta dos resíduos gerados. Caso o estabelecimento descumpra a norma estabelecida, o mesmo

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arcará com os custos e ônus decorrentes da coleta, transporte, tratamento e destinação final de seus resíduos sem prejuízo das sanções impostas por lei. -grifei-Ainda que a isenção não se aplique retroativamente, ela ilustra a

dinâmica da coleta no Município de Jundiaí, reforçando a argumentação da

autora.

Tal solução também se amolda à recente preocupação do legislador

de evitar a duplicidade na cobrança de serviços de saneamento básico, como se

observa, por exemplo, pelo art. 29 da Lei nº 11.445/2007 (Diretrizes Nacionais

para o Saneamento Básico), cuja redação foi alterada pela Lei nº 14.026/2020:

Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo usuário, nos seguintes serviços [...]

II - de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, na forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, conforme o regime de prestação do serviço ou das suas atividades;

Assim, inexistindo fato gerador, a cobrança da taxa deve ser

afastada.

Este E. Tribunal de Justiça tem precedentes sobre casos idênticos

da comarca de Jundiaí:

TRIBUTÁRIO APELAÇÃO EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - TAXA DE COLETA DE LIXO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ - EXERCÍCIOS DE 2010 E 2012 - TAXA DE COLETA DE LIXO RESÍDUO INDUSTRIAL. [...] Empresa geradora de grande quantidade diária de resíduos sólidos industrial, cujo serviço de coleta é realizado por empresa particular - Municipalidade que apenas presta o serviço de coleta de resíduos domésticos e orgânicos três vezes por semana, sendo insuficiente para o atendimento da demanda -Autora que não utiliza efetivamente dos serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos sólidos

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domiciliares prestados, nem possui tais serviços à sua disposição, uma vez que insuficientes para atender a demanda -Impossibilidade de cobrança da referida taxa Precedentes deste E. Tribunal de Justiça em casos análogos, inclusive envolvendo as mesmas partes. [...] Sentença mantida Recurso desprovido. (TJSP, Apelação nº 1009377-65.2016.8.26.0309, 15ª Câmara de Direito Público, Rel. Eurípedes Faim, j. 26/08/2020). -grifei-APELAÇÃO Ação Anulatória Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Lixo do exercício de 2015- Resíduo Industrial

Empresa de grande porte geradora de grande quantidade diária de resíduos sólidos, cujo serviço de coleta é realizado por particular através de contrato de serviço Municipalidade que presta o serviço três vezes por semana, sendo insuficiente para o atendimento da demanda -- Alteração legislativa para o exercício de 2016 prevendo a possibilidade de isenção para grandes geradores que se utilizam de coleta particular RECURSOS NÃO PROVIDOS .

(TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1017082-17.2016.8.26.0309; Relator (a): Fortes Muniz; Órgão Julgador: 15ª Câmara de Direito Público; Foro de Jundiaí - Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 07/02/2019; Data de Registro: 14/02/2019). -grifei -Com isso, o caso é de se afastar a cobrança, dando-se provimento

ao recurso, com a inversão dos ônus sucumbenciais.

No tocante aos honorários recursais, passo a seguir a orientação do

E. Superior Tribunal de Justiça (EDcl no AgInt no REsp 1573573/RJ), no sentido

de que somente é cabível a majoração de tais honorários nos casos de não

conhecimento integral ou improvimento do recurso pelo relator,

monocraticamente, ou pelo órgão colegiado competente, a qual não se encaixa à

hipótese dos autos.

Ante o exposto, dá-se provimento ao recurso , com inversão dos

ônus sucumbenciais.

Roberto Martins de Souza

Relator

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