Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Recurso Inominado Cível: RI 1000883-08.2021.8.26.0320 SP 1000883-08.2021.8.26.0320 - Inteiro Teor

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

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Nº Processo: 1000883-08.2021.8.26.0320

Registro: 2021.0000051263

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso Inominado Cível nº

1000883-08.2021.8.26.0320, da Comarca de Limeira, em que é apelante FAZENDA

PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelada LUCIANA CRISTINA

BARBIERI .

ACORDAM, em 2ª Turma Cível do Colégio Recursal - Limeira, proferir a

seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso. V. U.", de conformidade com o voto

do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos MM. Juízes DANIELA MIE

MURATA (Presidente) E RAFAEL PAVAN DE MORAES FILGUEIRA.

Limeira, 14 de maio de 2021.

Ricardo Truite Alves

RELATOR

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Nº Processo: 1000883-08.2021.8.26.0320

Recurso nº: 1000883-08.2021.8.26.0320

Apelante: Fazenda Pública do Estado de São Paulo

Apelado: Luciana Cristina Barbieri

Recurso inominado. Servidor Público Estadual. Ação

declaratória. Lei Complementar nº 173/2020, que

estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento

ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19) e altera a

Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

Artigo 8º, inciso IX, da LC nº 173/2020 prevê que a

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

afetados pela calamidade pública decorrente da

pandemia da Covid-19, ficam proibidos, até 31 de

dezembro de 2021, de "contar esse tempo como de

período aquisitivo necessário exclusivamente para a

concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças

prêmio e demais mecanismos equivalentes que

aumentem a despesa com pessoal em decorrência da

aquisição de determinado tempo de serviço, sem

qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício,

aposentadoria, e quaisquer outros fins". Julgamento

pelo plenário do STF das ADIN´s n. 6.442, 6.447,

6.450 e 6.525, ocorrido em 12.03.2020, e que

considerou integralmente constitucional a LC

173/2020. Tema 1137 do STF. As decisões proferidas

pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de

inconstitucionalidade, produzirão eficácia contra

todos e efeito vinculante, relativamente aos demais

órgãos do Poder Judiciário e à administração pública

direta e indireta, nas esferas federal, estadual e

municipal. Inteligência do artigo 102, § 2º, da CF, e

artigo 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/99. Os

juízes e os tribunais observarão as decisões do

Supremo Tribunal Federal em sede de controle

concentrado de constitucionalidade. Regra expressa

do artigo 927, inciso I, CPC. Sentença reformada.

Recurso conhecido e provido.

Vistos.

A FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO interpôs

RECURSO INOMINADO contra a respeitável sentença de fls. 214/219, que julgou

parcialmente procedentes os pedidos formulados por LUCIANA CRISTINA BARBIERI

para determinar a continuidade do cômputo do tempo de serviço para todos os fins,

inclusive para obtenção de vantagens como quinquênio, sexta-parte e licença-prêmio,

com a consequente apostila do direito na ficha funcional da autora, bem como na

implementação de todas as vantagens por tempo de serviço que deixaram de ser

concedidas pelo não cômputo do tempo de serviço do período de 28/05/2020 a

31/12/2021 para estes fins, em relação à autora, além do pagamento dos valores

pretéritos, com acréscimo de correção monetária que deve incidir a partir dos respectivos

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vencimentos, com base no IPCA-E, índice que melhor reflete a inflação acumulada do

período; e juros contados da citação, ou a partir da implementação do direito, adotados

os índices da caderneta de poupança, segundo a redação que a Lei 11.960/2009 conferiu

ao artigo 1º-F da Lei 9.494/1997 - Tema 810, atrelado ao RE 870947.

Em suas razões (fls. 221/242), liminarmente, postula a

recorrente o reconhecimento da inadequação da via eleita e a incompetência deste juízo.

No mérito, declara que a Lei Complementar nº 173, de 27

de maio de 2020, estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavirus

SARS-CoV-2 (Covid-19), alterando alguns dispositivos da Lei Complementar nº 101, de

4 de maio de 2000.

Sustenta que a Lei de Responsabilidade Fiscal não deve ser

deixada de lado, já que representa o instrumento para o adequado soerguimento após o

período de tempestade e a Lei Complementar 101/2000, em sua redação original possui

dispositivo que permitiria certas flexibilizações em período de calamidade.

Assim, aduz que o legislador, sabendo que situações de

calamidade podem gerar necessidade de maior dispêndio, permitiu excepcionalmente a

flexibilização de certos parâmetros fiscais por meio da Lei Complementar 173/2020,

bem como trouxe restrições aos gastos públicos, como os previstos por meio de seu

artigo 8º, inciso IX, impugnado pela recorrida.

Assevera que não há que se defender que essas restrições

aplicam-se exclusivamente à União, precisando ser incorporados pelos Estados e

Municípios e a interpretação do Art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020 deve ser

conjugada com a LRF, formando um grupo de normas materialmente financeiras.

Assim, como não há dúvida de que as normas da LRF

podem ser imediatamente aplicada aos entes, independentemente de incorporação

interna, as demais normas que compõe esse bloco, como a Lei Complementar nº

173/2020, também devem ter aplicação imediata.

Declara ainda que a União, ao editar normas de direito

financeiro, ou está no exercício de sua competência privativa ou no exercício de

competência concorrente para normas gerais nacionais, não podendo os entes

infranacionais legislarem de forma diferente, sob pena de inconstitucionalidade.

No mais, aduz não haver qualquer vício de

inconstitucionalidade nessas disposições que efetivamente concretizam a solidariedade e

a preocupação com a prudência fiscal.

Recurso processado com contrarrazões (fls. 248/267).

É o relatório.

Conheço do recurso, porque satisfeitos os requisitos

objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Inicialmente, inadmissível falar-se em inadequação da via

eleita, porque não há óbice legal quanto ao reconhecimento incidental de

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inconstitucionalidade de lei por este Colégio Recursal, além do que não há determinação

do E. STF ou de outros Tribunais de suspensão dos processos em andamento que versem

sobre a questão sub judice.

Em relação ao mérito da pretensão recursal, respeitado o

entendimento do MM. Juiz sentenciante, entendo que o recurso em tele merece

provimento.

Em que pese a argumentação da autora no sentido de que “a

legislação fez incluir na Lei de Responsabilidade Fiscal, LC 101/2000, disposições que

afrontam direitos dos servidores públicos de todos os entes da federação,

regulamentando matérias específicas, que só podem ser tratadas por meio de lei local,

de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo do respectivo ente federado”, sua

pretensão diverge do que foi decidido pelo plenário do STF, por unanimidade, em

recente julgamento das ADIN ´s nº 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, realizado em 12/03/2020

e que considerou constitucional a integralidade da Lei Complementar de nº 173/2020,

conforme ementa abaixo colacionada:

“AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020.

PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVIRUS (COVID-19).

ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000.

PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º.

NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º.

CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO

FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA

UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA

SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS

DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE

SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA

NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS

PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA

PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO

LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER

FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA

DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. A Jurisdição

Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação

direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente

alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem

produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442

quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 2. Ausência de violação ao

processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido

por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei.

Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não

dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização

financeira dos entes federativos. 3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a

autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas

confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em

juízo, a critério do gestor público respectivo. 4. O art. 7º, primeira parte, da LC

173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada,

impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas

para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma,

assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema

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relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 5. Quanto à alteração

do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma

flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de

enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 6. A norma

do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a

todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas

com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos

com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento

vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas

públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da

COVID-19. 7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a

irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja

sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A

previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal,

principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente

consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do

federalismo fiscal responsável. 8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC

173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os

entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia

e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se

mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da

remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente,

o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem

as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do

equilíbrio fiscal. 9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de

direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola

o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 10. Incompetência

originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito

decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102,

I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 11. Conhecimento parcial da

ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.”

Em análise ao conteúdo do artigo 8º da LC 173/2020, cujo

conteúdo é questionado pela parte autora, reproduz-se trechos do voto do Ministro

Relator, Alexandre de Moraes, que assim entendeu:

“(...) Analisando o conteúdo dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, observo que, em verdade,

as normas não versam sobre o regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a

organização financeira dos entes federativos e seus órgãos, cuja finalidade é apresentar

medidas de prudência fiscal para o enfrentamento dos efeitos econômicos negativos

causados pela pandemia aos cofres públicos. Naturalmente, por se tratar de normas

atinentes ao campo das finanças públicas, a competência comum de iniciativa legislativa

encontra-se autorizada pelo art. 23, parágrafo único, e 24, I, da Constituição Federal.

Improcedentes, portanto, as alegações de inconstitucionalidade formal da LC

173/2020”.

“(...) Em relação às ADIs 6450 e 6525, questiona-se a validez constitucional dos arts. 7º

e 8º da LC 173/2020, argumentando-se que os dispositivos afrontariam a autonomia dos

entes federativos. Sem razão. Como se viu, o art. 7º da LC 173/2020 alterou a redação

dos arts. 21 e 65 da LRF. No tocante à primeira parte do art. 7º, o dispositivo legal

apenas acrescentou normas relativas ao direito financeiro, no sentido de tornar nulos

atos que resultem aumento de despesa de pessoal (a) nos 180 (cento e oitenta) dias

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anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão e (b) que preveja parcelas a

serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder

ou órgão. Oportuno mencionar que o art. 21, II, da LRF, em sua antiga redação, teve

sua constitucionalidade reconhecida, em interpretação conforme, no julgamento da ADI

2238 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 1º/9/2020), no qual

a CORTE fixou orientação no sentido de que o limite ali previsto somente se apresenta

exigível se estipulado por legislação complementar. O texto constitucional, portanto,

exige a observância do princípio da reserva específica de lei complementar para fixação

do teto de despesas com pessoal ativo e inativo, não sendo possível o estabelecimento

desse limite por qualquer outro ato normativo, conforme já decidido por esta CORTE

(ADI 1585/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 3/4/1998).

No caso da norma em análise, a LC 173/2020 apenas reforçou a necessidade de a gestão

fiscal ser transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a

responsabilidade fiscal sejam transferidos para o próximo gestor, principalmente

quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto

federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos

os entes da federação.”

“(...) Por sua vez, analisando o teor do art. 8º da LC 173/2020, observa-se que o

dispositivo estabeleceu diversas proibições direcionadas a todos os entes públicos, em

sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. A norma, nesse

sentido, prevê o limite temporal de vigência das proibições até 31 de dezembro de 2021

para aqueles entes afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da

COVID-19. A situação fiscal vivenciada pelos Estados e Municípios brasileiros,

sobretudo nessa conjuntura de pandemia, demanda uma maior atenção em relação aos

gastos públicos e, no particular, ao gasto com o funcionalismo público. Dessa forma, o

art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes

tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas

de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios,

congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o

direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade

pública decorrente da pandemia da COVID19. Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e

8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à

autonomia federativa), traduzem em verdadeira alternativa tendente, a um só tempo,

alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia. Reconheço, assim,

a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de

contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos (...) “ Os arts. 7º e 8º da LC

173/2020 a seguir analisados, além do respeito ao Federalismo, devem ser plenamente

compatibilizados com a estrutura modernamente estabelecida para garantir a

independência e harmonia dos Poderes de Estado e órgãos estatais autônomos. Como se

viu, o art. 7º da LC 173/2020 alterou (i) o art. 21 da LRF, estabelecendo normas

direcionadas a prevenir atos do gestor atual tendentes a realizar aumento de despesa

pública com pessoal no final de seu mandato ou que venham a ser implementadas no

mandato de seu sucessor; e (ii) o art. 65 da LRF, dispondo sobre medidas de

flexibilização de algumas normas de responsabilidade fiscal em caso de calamidade

pública. Por seu turno, art. 8º da LC 173/2020 prevê norma diretamente relacionada ao

combate da pandemia da COVID-19, instituindo restrições de ordem orçamentária no

que diz respeito ao aumento de gastos públicos com pessoal. Trata-se, portanto, de

norma de eficácia temporária. Como foi salientado no tópico anterior, as capacidades

fiscais, numa federação cooperativa, devem ser exercidas com visão de conjunto, para

que a realização dos projetos de cada nível de governo caminhe para um desfecho

harmônico. Esse é o sentido das normas em questão. Elas não têm a pretensão de

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reduzir a política estadual e a municipal a uma mímica dos projetos estabelecidos pela

União, mas de permitir um maior controle das contas públicas, seja impedindo a

transferência de novas despesas com pessoal para o sucessor do gestor público (art. 7º)

seja possibilitando que os entes subnacionais tenham condições de empregar maiores

esforços orçamentários para o combate da pandemia do coronavírus (art. 8º). O traço

comum entre os dispositivos resume-se no já mencionado equilíbrio fiscal. Nesse

contexto, os artigos impugnados pretendem, a um só tempo, evitar que a

irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja

sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos.

Pretende-se, pois, evitar que alguns entes federativos façam “cortesia co chapéu

alheio”, causando transtorno ao equilíbrio econômico financeiro nacional. O motivo

para isso está ancorado não apenas em argumentos jurídicos, como também em

evidências históricas levantadas pela economia política....”

“(...) No presente caso, o art. 169, caput , da Constituição Federal, apontado como

parâmetro na presente análise, estabelece que a despesa com pessoal não poderá

exceder os limites estabelecidos em lei complementar . Já os §§ 3º e 4º do dispositivo

constitucional preveem algumas providências como forma de cumprir os limites de

gastos com pessoal estabelecidos, evitando o colapso dos cofres públicos dos entes da

Federação. Como bem observado pela AGU na ADI 6450 (doc. 144), “não seria

razoável supor que toda e qualquer providência tendente a contribuir para o equilíbrio

das contas públicas devesse constar de um rol constitucional taxativo e exaustivo. Nesse

sentido, as providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173 /2020, embora não

representem as mesmas dispostas no texto constitucional, estabelecem medidas

excepcionais tendentes a impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor

público e também para o combate da pandemia causada pelo coronavírus. A partir do

momento que a Constituição Federal permite, em ultima ratio, como forma de

adequação das contas públicas a dispensa de servidores públicos estáveis (CF, art. 169,

§ 4º), por muito menos pode-se reputar constitucional a norma que prevê apenas

suspensão temporária de direitos que acarretem aumento de despesas públicas em

situações de crise financeira. Os dispositivos impugnados, portanto, não extrapolam a

competência legislativa disposta no art. 169 do texto constitucional”

Ao final de seu voto, conclui que: “Forte nessas razões, não

há como reconhecer inconstitucionalidade das normas impugnadas. Diante do exposto,

(a) CONHEÇO PARCIALMENTE a ADI 6442; (b) e JULGO IMPROCEDENTE os

pedidos das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.”, sendo seguido pelos Ministros Luiz Fux

(Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia,

Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Nunes Marques.

Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade no

controle abstrato são, em regra, erga omnes (gerais) e vinculantes.

O art. 102, § 2.º, criado pela EC n. 3/93, estabelece que as

decisões definitivas de mérito, proferidas pelo STF, nas ações de inconstitucionalidade

de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante,

relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo.

É sabido que a ADI tem caráter dúplice ou ambivalente,

pois, conforme determina o art. 24 da Lei n. 9.868/99, proclamada a constitucionalidade,

julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória e, da

mesma forma, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta

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ou improcedente eventual ação declaratória. Em outras palavras: a procedência de uma

implica a improcedência da outra.

Consigno ainda que, nos termos do prevê o artigo 927 e seu

inciso I, do CPC, é dever dos juízes e dos Tribunais observar as decisões do Supremo

Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de

reclamação para garantir a observância de precedente proferido em julgamento de

decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade

(art. 988, inciso III, CPC).

Assim, com o objeto de evitar maior insegurança jurídica,

relativamente a esse tema, e atento ao que constou na manifestação da parte recorrente

(fls. 359/366), passo a adotar o entendimento consolidado pelo Plenário do C. Supremo

Tribunal Federal, acima explicitado (inteligência do artigo 927, I do CPC).

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso para

reformar a sentença recorrida e julgar improcedente o pedido deduzido na presente

demanda, nos termos da fundamentação retro.

Sem a sucumbência do recorrente, não há condenação em

honorários advocatícios, nos termos do art. 55, caput, segunda parte, da Lei nº 9.099/95.

É como voto.

Ricardo Truite Alves

RELATOR