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23 de Setembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
23/07/2021
Julgamento
21 de Julho de 2021
Relator
Márcio Bartoli
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP_ADI_22511129220208260000_62ae1.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

Registro: 2021.0000580149

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2251112-92.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor APEOESP -SINDICATO DOS PROFESSORES DO ENSINO OFICIAL DO ESTADO DE SÃO PAULO, é réu PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO FRANCO (Presidente), JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, RICARDO TUCUNDUVA, VIANNA COTRIM, FIGUEIREDO GONÇALVES, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, MOACIR PERES E FERREIRA RODRIGUES.

São Paulo, 21 de julho de 2021

MÁRCIO BARTOLI

RELATOR

Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2251112-92.2020.8.26.0000

São Paulo

Requerente: Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo (APEOESP)

Requeridos: Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo

43.925

Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por entidade de classe em face de norma estadual que “Estabelece medidas voltadas ao ajuste fiscal e ao equilíbrio das contas públicas e dá providências correlatas”.

Carência de interesse jurídico, diante da ausência de pertinência temática, considerada a abrangência da norma e os objetivos institucionais do sindicato autor. Legitimidade ativa condicionada à demonstração de interesse. Ilegitimidade ativa ad causam.

Extinção da ação sem julgamento de mérito.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, ajuizada pelo Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo APEOESP, impugnando a Lei Estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020, que “Estabelece medidas voltadas ao ajuste fiscal e ao equilíbrio das contas públicas e dá providências correlatas”. Inicialmente, o requerente destaca sua legitimidade para a propositura da presente

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ação, asseverando que a inconstitucionalidade arguida incide na vida de seus associados. No mérito, aponta vícios de constitucionalidade formais e materiais na legislação combatida. Argumenta que há vício de iniciativa, uma vez que, embora o original PL 529/2020 fosse de autoria do Governador, a presente norma surgiu com a aprovação de um Projeto de Lei Substitutivo Aglutinativo, apresentado por um conjunto de deputados. Aduz, ainda, que não foram apresentados estudos de impacto orçamentário, financeiro ou atuarial, o que violaria os princípios da publicidade, da transparência, da razoabilidade e do interesse público, o Decreto Estadual 51.704/2007 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como o disposto no artigo 165, § 6º, da CF/88 e no artigo 113 do ADCT. Sustenta que alguns dispositivos legais (como a previsão de novos beneficiários do IAMSPE ou a previsão de renovação de perícia médica para fins de licença-saúde) poderão corresponder a um aumento de despesa obrigatória de caráter continuado (o que só seria demonstrado por meio de estudo de impacto financeiro) e isso está vedado pela LC 173/2020. Argumenta violação ao pacto federativo, pois a lei paulista estaria adentrando em seara reservada à União ao criar novas fases no processo licitatório da concorrência, ferindo o artigo 22 da CF/88. Aduz, também, que há violação ao princípio da vedação ao confisco,

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uma vez que a lei impôs aumento nas contribuições dos servidores ao IAMSPE sem demonstrar qualquer desequilíbrio nas contas. Afirma, ainda, violação aos princípios constitucionais que traduzem o bemestar social, na medida em que a lei combatida extinguiu autarquias e fundações voltadas a tal finalidade. Suscita, por fim, violação ao processo legislativo, uma vez que foi admitida a tramitação de proposição manifestamente inconstitucional. Requer, assim, seja julgada procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade da norma impugnada (fls. 01/44). Junta documentos à inicial (fls. 45/202).

A liminar pleiteada foi indeferida pela decisão de fls. 204/207.

As informações requisitadas foram prestadas pelo Presidente da ALESP (fls. 230/252 e documentos de fls. 253/3391) e pelo Governador do Estado (fls. 3703/3704).

Citada, a Procuradoria-Geral do Estado defendeu a constitucionalidade do ato normativo impugnado. Argumentou pela (i) inépcia da inicial, por invocar parâmetros de constitucionalidade juridicamente inadequados e fundamentação genérica; (ii) ilegitimidade ativa do requerente; (iii) inexistência de vício de iniciativa; (iv) regularidade do processo legislativo; (v)

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prescindibilidade dos estudos de impacto orçamentário e financeiro; (vi) não usurpação de competência legislativa da União; (vii) não violação dos princípios do não-confisco e do bem-estar social (fls. 3393/3439).

Manifestou-se a Procuradoria-Geral de Justiça pela extinção da ação sem julgamento de mérito, em razão da inépcia da inicial, da ilegitimidade ativa da requerente e do parâmetro de controle invocado. Caso enfrentado o mérito, opinou pela improcedência da ação direta (fls. 3711/3791).

2. A ação deve ser extinta sem julgamento de mérito.

Refletindo o disposto no artigo 103 da CF/88, dispõe a Constituição do Estado de São Paulo, ao elencar taxativamente os legitimados para a propositura de ações visando ao controle da constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais:

“Artigo 90 - São partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse:

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(...)

V - as entidades sindicais ou de classe , de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;”

Vê-se que a entidade requerente detém o que se convencionou chamar de legitimidade ativa especial , condicionada à demonstração de pertinência temática, ou seja, de interesse jurídico atinente à impugnação da norma tida como inconstitucional critério criado pelo Supremo Tribunal Federal em sua jurisprudência e expressamente adotado pela Constituição Estadual no artigo acima mencionado.

Neste aspecto, para aclarar a conceituação de interesse jurídico no contexto do controle concentrado de constitucionalidade, importante a lição de Luís Roberto Barroso : “Ao longo dos anos de vigência da nova Carta, e independentemente de qualquer norma expressa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou uma distinção entre duas categorias de legitimados: (i) os universais, que são aqueles cujo papel institucional autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese; e (ii) os especiais, que são os órgãos e entidades cuja atuação é restrita às questões que repercutem diretamente sobre sua esfera

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jurídica ou de seus filiados e em relação às quais possam atuar com representatividade adequada. (...) Os legitimados especiais compreendem o Governador de Estado, a Mesa de Assembleia Legislativa, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. (...) Outra linha restritiva da legitimação das entidades de classe de âmbito nacional é a denominada pertinência temática . A ideia, a rigor, mais se aproxima do conceito processual que identifica o interesse em agir: é preciso que haja uma relação lógica entre a questão versada na lei ou ato normativo a ser impugnado e os objetivos sociais da entidade requerente. Vale dizer: a norma contestada deverá repercutir direta ou indiretamente sobre a atividade profissional ou econômica da classe envolvida, ainda que só parte dela seja atingida.” 1

Nossa Corte Suprema, aliás, fixou a observância de três requisitos para delimitar a atuação das entidades de classe no processo de fiscalização normativa abstrata, sintetizados na ementa de julgamento a seguir transcrita:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. 1 BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. Editora Saraiva. São Paulo, 2012. Pgs. 193-197.

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ARTIGOS 3º E 7º, I, DA LEI FEDERAL 13.135/2015. NOVA SISTEMÁTICA DA PENSÃO POR MORTE DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. REQUERENTE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO NÃO CONHECIDA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, rel. min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, rel. min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, rel. min.

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Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, rel. min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A requerente, entidade associativa que representa os servidores ativos, inativos e pensionistas pertencentes aos quadros do Ministério da Previdência Social e do Instituto Nacional do Seguro Social, congrega apenas pequena parcela dos servidores públicos federais, não havendo se falar em representatividade de classe. 3. A requerente carece de representatividade adequada para impugnar os artigos 3º e 7º, I, da Lei federal 13.135/2015, que, por estabelecerem nova sistemática para a pensão por morte dos servidores públicos federais, não se restringem à esfera jurídica dos servidores da previdência social. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 5461 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, j. 23/08/2019, grifado).

3. Pois bem, no caso em apreço, da leitura da norma estadual impugnada, ainda que se vislumbre que algumas de suas disposições pudessem afetar a categoria profissional representada pelo sindicato autor, percebe-se que seu alcance é maior e vai muito além dos interesses da classe, abarcando uma série de medidas voltadas ao reequilíbrio das contas públicas , tais

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quais: a extinção de entidades descentralizadas, a alienação de bens públicos, a alteração das regras de isenção de IPVA para pessoas com deficiência, a concessão da exploração de serviços ou de uso de determinadas áreas, a transação de créditos pela PGE, etc.

Dessa forma, inexiste pertinência temática entre os objetivos da entidade autora (destacando-se, neste ponto, que o art. 2º de seu Estatuto dispõe que a APEOESP se propõe a “organizar e representar os docentes e especialistas em educação das redes estadual e municipais do Estado de São Paulo e tem por finalidade: a) defender os interesses e direitos, individuais e coletivos da categoria profissional que representa, inclusive nas instâncias judiciais e administrativas competentes”) e a norma impugnada (que estabelece medidas voltadas ao ajuste fiscal e ao equilíbrio das contas públicas), evidenciando-se a ausência do interesse jurídico exigido pela norma constitucional .

Mesmo em relação às matérias que mais se aproximariam dos interesses da classe docente como as alterações ao Decreto-lei que disciplina o IAMSPE e a instituição do Programa de Demissão Incentivada , percebe-se que o diploma normativo hostilizado não incide apenas sobre sua esfera jurídica, recaindo sobre todos os demais servidores públicos estaduais. Faltar-lhe-ia,

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portanto, representatividade de toda a categoria.

Assim, é de rigor o reconhecimento da ilegitimidade ad causam do sindicato.

4. Em consonância com o entendimento até aqui assinalado, já decidiu este Órgão Especial:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 138, de 06 de novembro de 2017, do Município de Itapetininga, que modifica a base de cálculo da Taxa de Coleta de Lixo. Ação ajuizada pelo Sindicato do Comércio Varejista de Itapetininga e Região. Ilegitimidade de parte, por falta de pertinência temática. Reconhecimento. Norma impugnada, no caso, que não dispõe sobre assunto relacionado aos objetivos institucionais (específicos) da entidade sindical. Ação Direta, ademais, que não se presta ao exame de circunstâncias fáticas (como aquela referente ao suposto erro na condução do processo legislativo) e muito menos de normas infraconstitucionais. Processo extinto, sem exame do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.” (Direta de Inconstitucionalidade 2046019-06.2018.8.26.0000; Rel. Des. FERREIRA RODRIGUES; j. 15/08/2018; grifado).

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 9.665, de 15 de fevereiro de 2018, do Município de São José dos Campos.

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Ilegitimidade ativa do autor para ajuizamento de ação para controle concentrado de constitucionalidade. Inexistência do requisito "pertinência temática". Processo extinto, sem resolução do mérito, cessados os efeitos da concessão liminar.” (Direta de Inconstitucionalidade 2035561-27.2018.8.26.0000; Rel. Des. BORELLI THOMAZ; j. 06/06/2018; grifado).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA PELO SINDICATO DOS PROFESSORES DO ENSINO OFICIAL DO ESTADO DE SÃO PAULO (APEOESP) - ENTIDADE QUE CONGREGA MERA FRAÇÃO OU PARCELA DA CATEGORIA ATINGIDA PELA LEI QUESTIONADA - DIPLOMA NORMATIVO CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE - ILEGITIMIDADE AD CAUSAM ATIVA - RECONHECIMENTO - PROCESSO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NOS TERMOS DO ART. 485, INCISO VI, DO CPC"."Sindicato que congrega mera fração ou parcela de categoria profissional não ostenta legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade que atinge o interesse de outras classes não representadas pela entidade requerente.” (Direta de Inconstitucionalidade 2164077-94.2020.8.26.0000; Rel. Des. RENATO SARTORELLI; j. 05/08/2020;

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grifado).

5. Ante o exposto, extingue-se a presente ação sem julgamento de mérito , com fulcro no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.

Márcio Bartoli

Relator

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