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2 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
14/10/2021
Julgamento
29 de Setembro de 2021
Relator
Jacob Valente
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP_ADI_20589962520218260000_a1dc0.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2021.0000827072

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2058996-25.2021.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE IBIÚNA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE IBIÚNA.

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO A EXMA. SRA. DES. LUCIANA BRESCIANI.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO FRANCO (Presidente), JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, LUCIANA BRESCIANI, ELCIO TRUJILLO, DÉCIO NOTARANGELI, VIANNA COTRIM, EUVALDO CHAIB, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, DAMIÃO COGAN, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, CAMPOS MELLO E CRISTINA ZUCCHI.

São Paulo, 29 de setembro de 2021.

JACOB VALENTE

RELATOR

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº

2058996-25.2021.8.26.0000

Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE IBIÚNA

Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE IBIÚNA

VOTO Nº 33.120

*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei 1.994, de 26 de fevereiro de 2015, do Município de Ibiúna, de iniciativa parlamentar, que cria obrigação ao Poder Executivo de remeter à Câmara Municipal, após a celebração, cópia integral de todos os contratos emergenciais firmados pelo Município CONTROLE EXTERNO Intenção manifesta da Câmara Municipal em examinar a regularidade dos contratos firmados pelo Poder Executivo - Atribuição exclusiva do órgão auxiliar de controle do Poder Legislativo (Tribunal de Contas do Estado ou do Município, se houver) Aplicação dos preceitos dos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal, e artigos 33, 144 e 150 da Constituição Estadual Precedentes deste Órgão Especial - PACTO FEDERATIVO Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações (artigo 22, inciso XVIII) Usurpação de competência da União pela Câmara Municipal de Ibiúna ao criar procedimento não previsto no rito de contratação pública, para aferição da conformidade de eventual dispensa de licitação ante situação emergencial Circunstância em que não há no texto objurgado qualquer alusão à intenção de dar transparência ao público dos contratos firmados em caráter emergencial, a qual poderia ser exercida por qualquer cidadão mediante a Lei de Acesso a Informacao (Lei 12.527/2011)- Ação julgada procedente.*

1 Trata-se de ação ajuizada pelo Prefeito do Município de Ibiúna a pretender a declaração de inconstitucionalidade integral da Lei Municipal nº 1.994, de 26 de fevereiro de 2015, de iniciativa parlamentar, objeto de seu integral veto, derrubado pela Casa Legislativa que a promulgou, que dispõe sobre a 'obrigatoriedade de

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encaminhamento de cópia integral dos contratos emergenciais firmados pelo Município da Estância Turística de Ibiúna' (fls. 21)

Diz o alcaide, em síntese, que a matéria é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, eis que disciplina gestão e funcionamento da Administração, violando princípios da separação e harmonia entre os Poderes estabelecidos na Constituição Bandeirante.

Não houve pedido em caráter cautelar.

Após regular citação eletrônica (fls. 76), a Procuradoria Geral do Estado não se manifestou (fls. 78).

O Presidente da Câmara Municipal, devidamente notificado, ofertou as informações de fls. 80/83, sustentando, em síntese, que ao tomar ciência da presente ação direta encaminhou projeto de lei para revogação da norma objurgada, mas o plenária daquela Casa o rejeitou por 8 votos contrários ante 7 favoráveis. Sustenta que aquele plenário entende que o encaminhamento de cópia dos contratos emergenciais celebrados pelo Município não afeta qualquer prerrogativa de gestão do Prefeito Municipal, que, aliás, era vereador quando da votação da referida lei em 2015. Assevera, ainda, que informações e documentos são cotidianamente enviados ao Tribunal de Contas do Estado, de modo que o encaminhamento de cópia dos contratos também àquela Casa não viola o princípio da separação dos Poderes.

A douta Procuradoria Geral de Justiça, no seu parecer de fls. 89/98, opina pela procedência da ação, eis que houve a criação de mecanismo inusitado de controle externo de atos do Poder Executivo a despeito daquele estabelecido nos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal e 33 da Constituição Bandeirante, impactando no princípio da separação dos Poderes, apesar do caso em testilha não afrontar, especificamente, o princípio da reserva da Administração apontado na inicial.

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2 DO CONTROLE EXTERNO DE ATOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Leitura da inicial revela a intenção de declaração de inconstitucionalidade da Lei 1.994, de 26 de fevereiro de 2015, originada de projeto de lei de autoria parlamentar, com veto do Poder Executivo derrubado pela Casa Legislativa, a qual dispõe sobre a obrigatoriedade do envio de cópia integral dos contratos emergenciais firmados pelo Município de Ibiúna, concomitante à celebração, para a fiscalização por aquela Casa Legislativa (fls. 21).

Pois bem. A Constituição da Republica consagrou o Município como entidade indispensável

o pacto federativo, integrando o na organização político administrativa, com garantia de autonomia, ou seja, capacidade de auto organização, normatização própria e autogoverno, dentro das balizas que o constituinte derivado estabeleceu nos seus artigos 29 a 31, sem muito espaço para inovações além da legislação estadual e federal (cf. Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 11ª edição, Atlas, pp. 273/280 ).

Dito isto, não há dúvida de que o Poder Executivo, enquanto administrador e gerenciador do erário público, deva se submeter à fiscalização interna e externa na forma dos artigos 32, 33 e 150 da Constituição Estadual , o que também atende os princípios da publicidade, moralidade e interesse público insculpidos no seu artigo 111.

Além disso, com a edição da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (lei de acesso a informacao), foi estabelecido a obrigatoriedade dos órgãos da administração direta e indireta, segundo seu artigo , inciso VI: 'informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos.'

No entanto, a redação contida na Lei objurgada não conduz ao entendimento de transparência administrativa mediante informação pública, em sítio eletrônico ou meios físicos, sobre as licitações, pregões ou leilões que

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envolvem compras de insumos ou prestação de serviços em caráter emergencial, mas novo mecanismo de controle externo a ser exercido pela Câmara Municipal, eis que determina o fornecimento da informação com prioridade (concomitante à celebração do contrato), o que, em tese, vulnera o preceito do § 1º do artigo 31 da Constituição Federal que estabelece essa prerrogativa pelo auxílio do Tribunal de Contas do Estado, eis que o Município de Ibiúna não tem esse órgão auxiliar na sua estrutura.

Obviamente, além de introduzir um procedimento estranho ao processo licitatório na fase de contratação, ferindo a prerrogativa exclusiva da União para ditar regras gerais sobre licitações (artigo 22, inciso XXVII, da CF/88), não se pode ignorar que durante o atual processo pandêmico há o recrudescimento de disputas políticas com vistas ao horizonte eleitoral, de modo que essa espécie de 'controle externo' pode ensejar inegável desvio de finalidade.

Na espécie, a despeito da impressão de que houve apenas uma 'ampliação' da transparência prevista pelas Leis Federais 12.527/2011 e 13.979/2020 (essa posterior à impugnada), notadamente a remessa de cópia integral dos contratos celebrados não poderia ser colocada como uma 'obrigatoriedade' de um Poder para o outro. De se observar que na lei objurgada não há uma frase sequer que indique que a informação será disponibilizada ao público, reforçando a intenção de análise interna apenas pela Câmara Municipal, criando regra geral não contida na Lei 8.666/1993, o que, de movo evidente, usurpa a competência da União para legislar sobre o assunto.

E ao usar de prerrogativa que não detém, insofismavelmente a Câmara Municipal de Ibiúna acaba por violar o sacro-princípio da separação dos Poderes, insculpida no artigo 5º da Carta Bandeirante.

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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Lei 2.008, de 20 de julho de 2020, do Município de Sete Barras, de iniciativa parlamentar, que cria obrigação ao Poder Executivo de informar à Câmara Municipal, após a adjudicação, todas as compras e serviços contratados para o enfrentamento da pandemia do COVID-19 em conformidade com a decretação do estado de calamidade pública - PACTO FEDERATIVO

Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações (artigo 22, inciso XVIII)

Usurpação de competência da União pela Câmara Municipal de Sete Barras ao criar procedimento não previsto no rito de contratação pública Circunstância em que não há no texto objurgado qualquer alusão à intenção de dar transparência

o público dos contratos firmados em caráter excepcional para enfrentamento da pandemia, aquela que poderia ser obtida por qualquer cidadão por meio da Lei de Acesso a Informacao (Lei 12.527/2011)- CONTROLE EXTERNO

Intenção manifesta da Câmara Municipal em examinar a regularidade dos contratos firmados pelo Poder Executivo -Atribuição exclusiva do órgão auxiliar de controle do Poder Legislativo (Tribunal de Contas do Estado ou do Município, se houver) Aplicação dos preceitos dos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal, e artigos 33, 144 e 150 da Constituição Estadual

Precedentes deste Órgão Especial - Ação

julgada procedente.” (AD IN

2185932-32.2020.8.26.0000, j.

28/04/2021)

“A ÇÃO DI RET A D E I NCO NST ITU CIO NAL IDA DE

Lei 2.619, de 11 de julho de 2019, do Município de Pirajuí, que cria obrigação de informação da agenda semanal das sessões de abertura dos procedimentos licitatórios sob pena de nulidade dos mesmos - PAC TO FED ERA TIV O Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações

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(artigo 22, inciso XVIII) Usurpação de competência da União pela Câmara Municipal de Pirajuí Precedente do Órgão Especial do TJSP - CONTROLE EXTERNO Atribuição exclusiva do órgão auxiliar de controle do Poder Legislativo (Tribunal de Contas do Estado ou do Município, se houver)

Aplicação dos preceitos dos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal, e artigos 33, 144 e 150 da Constituição Estadual

Ação julgada procedente.” (ADIN

2195619-67.2019.8.26.0000, j.

13/05/2020)

Noutro ponto, se a intenção primária do legislador municipal não é o de dar 'transparência' aos contratos celebrados pelo Poder Executivo, mas exercer verdadeiro controle externo da regularidade do processo licitatório para avaliar sua conformidade com as situações emergenciais que justificariam, se o caso, a sua dispensa, ela somente pode ser exercida pelo respectivo órgão auxiliar, o Tribunal de Contas do Estado ou do Município, se houver, na forma do artigo 31, § 1º, da CF/88 e dos artigos 33 e 150 da Constituição Bandeirante, com a remissão decorrente do seu artigo 144.

Assente-se, por fim, que o exame da constitucionalidade de lei municipal em contraste com norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal é autorizado pelo Supremo Tribunal Federal que assim assentou em sede de repercussão geral ( TEMA 484 ):

“Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”

Portanto, indeclinável a declaração de inconstitucionalidade da norma objurgada frente

os dispositivos constitucionais acima referenciados.

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3 - ANÁLISE FINAL

Estabelecida a fundamentação analítica determinada pelo artigo 489, § 1º, do Novo C.P.C., pelo meu voto: declaro a inconstitucionalidade da Lei 1.994, de 26 de fevereiro de 2015, do Município de Ibiúna, por confronto vertical com os artigos 22, inciso XXVII e 31, § 1º, da Constituição Federal, e artigos 5º, 33, 144 e 150 da Constituição Estadual.

4 - Destarte, nos termos acima especificados, julga-se procedente a ação.

JACOB VALENTE

Relator

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Órgão Especial Tribunal de Justiça de São Paulo

Direta de Inconstitucionalidade n.º 2058996-25.2021.8.26.0000

Autor: PREFEITO MUNICIPAL DE IBIÚNA

Réu: CÂMARA MUNICIPAL DE IBIÚNA

DECLARAÇÃO DE VOTO

CONVERGENTE N.º 29.062

Reporto-me aos termos do relatório do ilustre e

culto Relator sorteado, Desembargador Jacob Valente:

1 Trata-se de ação ajuizada pelo Prefeito do Município de Ibiúna a pretender a declaração de inconstitucionalidade integral da Lei Municipal nº 1.994, de 26 de fevereiro de 2015, de iniciativa parlamentar, objeto de seu integral veto, derrubado pela Casa Legislativa que a promulgou, que dispõe sobre a 'obrigatoriedade de encaminhamento de cópia integral dos contratos emergenciais firmados pelo Município da Estância Turística de Ibiúna' (fls. 21)

Diz o alcaide, em síntese, que a matéria é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, eis que disciplina gestão e funcionamento da Administração, violando princípios da separação e harmonia entre os Poderes estabelecidos na Constituição Bandeirante.

Não houve pedido em caráter cautelar.

Após regular citação eletrônica (fls. 76), a

Procuradoria Geral do Estado não se manifestou (fls. 78).

O Presidente da Câmara Municipal, devidamente notificado, ofertou as informações de fls. 80/83, sustentando, em síntese, que ao tomar ciência da presente ação direta encaminhou projeto de lei para revogação da norma objurgada, mas o plenária daquela Casa o rejeitou por 8 votos contrários ante 7 favoráveis. Sustenta que aquele

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plenário entende que o encaminhamento de cópia dos contratos emergenciais celebrados pelo Município não afeta qualquer prerrogativa de gestão do Prefeito Municipal, que, aliás, era vereador quando da votação da referida lei em 2015. Assevera, ainda, que informações e documentos são cotidianamente enviados ao Tribunal de Contas do Estado, de modo que o encaminhamento de cópia dos contratos também àquela Casa não viola o princípio da separação dos Poderes.

A douta Procuradoria Geral de Justiça, no seu parecer de fls. 89/98, opina pela procedência da ação, eis que houve a criação de mecanismo inusitado de controle externo de atos do Poder Executivo a despeito daquele estabelecido nos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal e 33 da Constituição Bandeirante, impactando no princípio da separação dos Poderes, apesar do caso em testilha não afrontar, especificamente, o princípio da reserva da Administração apontado na inicial.

É o sucinto relatório.

É o relatório.

Acompanho o nobre e culto Relator em seu

judicioso voto, me limitando a consignar alguns fundamentos que me

parecem relevantes na espécie.

A Lei Municipal n.º 1.994/2015 de Ibiúna

estabelece que:

Art. 1.º - Fica obrigado o Poder Executivo encaminhar à Câmara Municipal de Ibiúna, bem como a todos os Vereadores e Vereadoras a cópia integral dos contratos emergenciais firmados pelo Município de Ibiúna, concomitantemente a sua celebração, com a indicação dos fatos ensejadores da emergência.

Art. 2º - As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

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O autor da presente ação direta sustenta a

inconstitucionalidade da Lei Municipal por vício de iniciativa, aduzindo

que a obrigação estipulada pelo Legislativo acarreta ingerência indevida na

Administração, acarretando violação ao princípio da separação de poderes,

dada a instituição de modalidade de controle externo inexistente nas

Constituições Federal e Estadual.

De fato, a Constituição Federal atribui ao Poder

Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas, a tarefa fiscalizatória da

Administração Municipal, nos termos do artigo 31, in verbis:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

A Carta Estadual, por sua vez, estabelece que:

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integrado por sete Conselheiros, tem sede na Capital do Estado, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território estadual, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no artigo 96 da Constituição Federal.

§ 1º - Os Conselheiros do Tribunal serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

1 - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

2 - idoneidade moral e reputação ilibada;

3 - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis,

econômicos e financeiros ou de administração pública;

4 - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija conhecimentos mencionados no item anterior.

§ 2º - Os Conselheiros do Tribunal serão

escolhidos na seguinte ordem, sucessivamente: (NR)

1 - dois terços pela Assembleia Legislativa; (NR) 2 - um terço pelo Governador do Estado, com aprovação pela Assembleia Legislativa, observadas as regras contidas no inciso Ido § 2º do artigo 73 da Constituição Federal. (NR)

- § 2º com redação dada pela Emenda Constitucional nº 33, de 01/11/2011.

§ 3º - Os Conselheiros terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos e subsídios dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do artigo 40 da Constituição Federal e do artigo 126 desta Constituição. (NR)

- § 3º com redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/02/2006.

§ 4º - Os Conselheiros, nas suas faltas e impedimentos, serão substituídos na forma determinada em lei, depois de aprovados os substitutos, pela Assembleia Legislativa.

§ 5º - Os Substitutos de Conselheiros, quando no efetivo exercício da substituição, terão as mesmas garantias e impedimentos do titular.

§ 6º - Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado farão declaração pública de bens, no ato da posse e no término do exercício do cargo.

(...)

Artigo 33 - O controle externo, a cargo da

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Assembleia Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias, a contar do seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual, e as contas daqueles que derem perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e autarquias, empresas públicas e empresas de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - avaliar a execução das metas previstas no plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamento anual;

V - realizar, por iniciativa própria, da Assembleia Legislativa, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério Público e demais entidades referidas no inciso II;

VI - fiscalizar as aplicações estaduais em empresas de cujo capital social o Estado participe de forma direta ou indireta, nos termos do respectivo ato constitutivo;

VII - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ao Estado e pelo Estado, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres;

VIII - prestar as informações solicitadas pela Assembleia Legislativa ou por comissão técnica sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

IX - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

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X - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;

XI - sustar, se não atendido, a execução do ato

impugnado, comunicando a decisão à Assembleia Legislativa;

XII - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;

XIII - emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal próprio;

XIV - comunicar à Assembleia Legislativa qualquer irregularidade verificada nas contas ou na gestão públicas, enviando-lhe cópia dos respectivos documentos.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pela Assembleia Legislativa que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis.

§ 2º - Se a Assembleia Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º - O Tribunal encaminhará à Assembleia Legislativa, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Em princípio, tenho que a Lei Municipal

impugnada, ao prever a obrigação de remessa de cópia integral dos

contratos emergenciais firmados pelo Município de Ibiúna,

concomitantemente a sua celebração, com a indicação dos fatos

ensejadores da emergência, não parece desbordar dos parâmetros

constitucionais, tratando-se de mero aprimoramento dos mecanismos de

controle da Administração Pública. Ademais, trata-se de providência

mínima, que não interfere de maneira sensível no dia a dia da

Administração, ausente ainda qualquer previsão de sanção que pudesse

acarretar desequilíbrio no arranjo constitucional das competências dos

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O histórico nacional é marcado por recorrentes

episódios de malbaratamento da coisa pública, havendo uma tendência

reativa de aprimoramento das medidas de controle da Administração.

Nesta linha de pensamento, pertinente a transcrição de trecho do Curso de

Direito Constitucional de Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires

Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco:

Por outro lado, o controle externo da ação administrativa, quanto a critérios de legalidade, legitimidade e economicidade, é realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas. Nos anos recentes, nota-se significativo incremento da atuação das Cortes de Contas, em especial do Tribunal de Contas da União, no controle externo das atividades da Administração Pública. São duas as novas vertentes que têm contribuído para a ampliação do tradicional espectro do controle externo: o controle da eficiência da aplicação dos recursos públicos com fundamento em critérios técnicoespecializados; e o controle preventivo das ações administrativas, com o acompanhamento sistemático dos programas governamentais, inclusive ao longo da sua formulação.

A norma impugnada não parece, em princípio,

dispor sobre normas gerais para licitações e contratos, dado que a previsão

estipulada é limitada a contratos emergenciais, merecendo destaque

precedente do E. Supremo Tribunal Federal sobre a questão (grifei):

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos

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administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente (ADI 2444, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 30-01-2015 PUBLIC 02-02-2015).

Ademais, o Supremo Tribunal Federal, ao

examinar o tema 1.040 da repercussão geral, versando sobre “Recurso

extraordinário no qual se examina, à luz dos artigos 1º, cabeça, 2º, 29,

cabeça e inciso XI, 30, inciso I, 31, § 3º, 61, cabeça, e 74, § 2º, da

Constituição Federal, a validade de lei de iniciativa parlamentar por meio

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planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e opinar sobre

questões consideradas relevantes”, em votação apertada fixou a tese de

que “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de

representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder

Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”.

Seguem a ementa e o resultado do julgamento:

LEGISLATIVO FISCALIZAÇÃO

CONSELHO DE REPRESENTANTES PARTICIPAÇÃO POPULAR. Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo.

Após os votos dos Ministros Marco Aurélio (Relator), Dias Toffoli (Presidente), Edson Fachin, Roberto Barroso e Ricardo Lewandowski, que davam parcial provimento ao extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, davam interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; quanto à Lei nº 13.881/2004, concluíam pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII - “Da Responsabilidade do Poder Executivo” -; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais, e fixavam a seguinte tese (tema 1.040 da repercussão geral): “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”; e dos votos dos Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que negavam provimento ao recurso e fixavam a seguinte tese: “É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que cria

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conselho popular com atribuições de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e os demais atos da administração municipal”, o julgamento foi suspenso. Falou, pela recorrente, a Dra. Andréa Rascovski Ickowicz, Procuradora do Município de São Paulo. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 21.8.2020 a 28.8.2020. Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 1.040 da repercussão geral, deu parcial provimento ao recurso extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, deu interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; e, quanto à Lei nº 13.881/2004, concluiu pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII “Da Responsabilidade do Poder Executivo” ; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux (Presidente) e Gilmar Mendes. Foi fixada a seguinte tese: “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”. Plenário, Sessão Virtual de 2.10.2020 a 9.10.2020.

(RE 626946, Relator (a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-294 DIVULG 16-12-2020 PUBLIC 17-12-2020).

Sem embargo de tais reflexões, é indiscutível que

este C. Órgão Especial possui remansosa jurisprudência no sentido de que

a criação de mecanismos de controle externo atípicos é inconstitucional,

por violar o princípio da separação de poderes, incidindo na espécie o

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tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra

e coerente”.

Com efeito, em julgamentos recentes, este Colegiado

decidiu pela declaração da inconstitucionalidade de normas assemelhadas,

nos termos de v. acórdão assim ementados:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei 2.008, de 20 de julho de 2020, do Município de Sete Barras, de iniciativa parlamentar, que cria obrigação ao Poder Executivo de informar à Câmara Municipal, após a adjudicação, todas as compras e serviços contratados para o enfrentamento da pandemia do COVID-19 em conformidade com a decretação do estado de calamidade pública -PACTO FEDERATIVO Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações (artigo 22, inciso XVIII) Usurpação de competência da União pela Câmara Municipal de Sete Barras ao criar procedimento não previsto no rito de contratação pública Circunstância em que não há no texto objurgado qualquer alusão à intenção de dar transparência ao público dos contratos firmados em caráter excepcional para enfrentamento da pandemia, aquela que poderia ser obtida por qualquer cidadão por meio da Lei de Acesso a Informacao (Lei 12.527/2011)-CONTROLE EXTERNO Intenção manifesta da Câmara Municipal em examinar a regularidade dos contratos firmados pelo Poder Executivo -Atribuição exclusiva do órgão auxiliar de controle do Poder Legislativo (Tribunal de Contas do Estado ou do Município, se houver) Aplicação dos preceitos dos artigos 31, § 1º, da Constituição Federal, e artigos 33, 144 e 150 da Constituição Estadual Precedentes deste Órgão Especial -Confirmação da antecipação de tutela concedida com efeitos 'ex tunc'

Ação julgada procedente (Direta de Inconstitucionalidade n.º 2185932-32.2020.8.26.0000; Relator: Jacob Valente; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 28/04/2021; Data de Registro: 04/05/2021).

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DE ENVIO SEMANAL AO LEGISLATIVO DAS DESPESAS REALIZADAS COM OS VALORES RECEBIDOS DO REPASSE DO GOVERNO FEDERAL, CONSTANTE DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 173/2020, QUE ESTABELECEU O PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19), E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS' - CRIAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS SEMANAL - MODALIDADE DIVERSA DE CONTROLE EXTERNO - INADMISSIBILIDADE - MATÉRIA QUE DEVE SER DISCIPLINADA POR MEIO DE LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - ABUSO, ADEMAIS, DO PODER DE EMENDA - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - OFENSA AOS ARTIGOS 5º, 33, INCISO I, 144 E 150, TODOS DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA -INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE"."O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública limita-se às hipóteses previstas no ordenamento constitucional, sendo defeso ao legislador municipal instituir modalidade diversa de controle, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes (Direta de Inconstitucionalidade n.º 2202225-77.2020.8.26.0000; Relator: Renato Sartorelli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 28/04/2021; Data de Registro: 30/04/2021).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Município de Andradina Lei nº 3.682, de 13-7-2020, de origem parlamentar, que 'Dispõe sobre a obrigatoriedade de afixação de placa informativa em obra pública municipal paralisada contendo, de forma resumida, a exposição dos motivos de interrupção' Alegada violação aos princípios da separação entre os Poderes e da reserva da administração. 1

Lei que obriga a Administração Pública a assegurar a transparência governamental, permitindo o acesso da população a informações básicas sobre os motivos pelos quais determinada obra pública fora paralisada, está amparada no princípio constitucional da publicidade dos atos estatais, previsto no art. 111, caput, da CE/89, reprodução do art. 37, caput, da CF/88. A indisponibilidade do interesse público obriga a transparência na atividade administrativa, já que interessa à coletividade informações mínimas sobre serviços públicos e sobre o uso do dinheiro público, pelo administrador. É modo de concretizar o princípio da transparência administrativa. Constitucionalidade do art. 1º e parágrafo único e art. 4º. 2 - Inconstitucionalidade formal e material. Atividade legislativa que não se limitou a estabelecer genericamente objetivos ou

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diretrizes a serem adotados quanto à instituição de política pública: cria obrigações e delimita a forma e o modo de agir da Administração Pública, trata das atribuições de órgão público e determina a prática de atos administrativos materiais. Inconstitucionalidade do art. 2º e de seus parágrafos e do art. 3º e de seu parágrafo único. Violação aos arts. 5º, 24, § 2º, 2, 47, II, XIV e XIX, a'. 3 Inconstitucionalidade material. Salvo exceções previstas constitucionalmente, a obrigação de enviar relatório detalhado à Câmara de Vereadores, ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público, no prazo de trinta dias, justificando os motivos da paralisação das obras, evidencia a natureza de controle externo do art. 3º e de seu parágrafo único. Ao criar mecanismo de controle não previsto na Constituição, a Câmara de Vereadores violou o princípio da separação e independência entre os Poderes, art. , da CE/89, na medida em que a obrigação imposta pela norma cria situação de subordinação do Poder Executivo ao Poder Legislativo. Necessidade de seguir o modelo de fiscalização estabelecido pelo sistema constitucional. 4 - Ação procedente em parte (Direta de Inconstitucionalidade n.º 2177882-17.2020.8.26.0000; Relator (a): Carlos Bueno; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 24/02/2021; Data de Registro: 26/02/2021).

Lei municipal que "dispõe sobre o livre acesso dos vereadores aos órgãos e repartições públicas". Previsão de acesso irrestrito de vereadores a locais e documentos do Poder Público. Afronta à separação dos poderes. Previsão ampla, genérica e ilimitada. Ausência de fixação de quaisquer critérios, como justificativa da diligência ou pertinência temática com o trabalho parlamentar. Excesso verificado. Fiscalização pelo Poder Legislativo. Função constitucional típica. Controle externo do Executivo pelo Legislativo deve ser dar em consonância com as demais regras e princípios constitucionais. Previsão na Constituição Estadual de ferramentas para exercício do controle externo pelo Legislativo. Ação julgada procedente (Direta de Inconstitucionalidade n.º 2120320-50.2020.8.26.0000; Relator (a): Márcio Bartoli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 03/02/2021; Data de Registro: 04/02/2021).

Ademais, como pontua o nobre e culto Relator, a lei

municipal impugnada, de fato, não se volta propriamente ao incremento da

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encaminhamento dos contratos referidos ao Legislativo, sem nada dispor sobre a divulgação. O acesso aos referidos contratos pode ser obtido, como destacado por Sua Excelência, por qualquer cidadão, em conformidade com a Lei de Acesso a Informacao (v. tema 832 da repercussão geral: “O parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. , inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito”). Observo que referidos contratos já estão disponíveis para consulta pública no sítio eletrônico do Município, que possui Portal da Transparência 1 eficaz, inclusive disponibilizando cópia dos contratos firmados 2 , a revelar para a desnecessidade da medida criada.

Partindo do entendimento consolidado neste C. Órgão Especial, no sentido de que a criação de figuras atípicas de controle externo da Administração é inconstitucional, e considerando que no caso do Município de Ibiúna foram providenciados pelo Executivo meios suficientes de transparência e controle, através de disponibilização de dados em seu sítio eletrônico, não se autorizando, em princípio, a imposição de outras obrigações, acompanho o voto do eminente Desembargador Relator JULGO PROCEDENTE a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 1994/2015 de Ibiúna.

LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI

Desembargadora

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:

Pg. inicial Pg. final Categoria Nome do assinante Confirmação

1 8 Acórdãos JOSE JACOB VALENTE 1726369A

Eletrônicos

9 22 Declarações de LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI 17302E7E

Votos

Para conferir o original acesse o site:

https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo

2058996-25.2021.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.

Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1298832188/direta-de-inconstitucionalidade-adi-20589962520218260000-sp-2058996-2520218260000/inteiro-teor-1298832196

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