Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível: AC XXXXX-92.2020.8.26.0506 SP XXXXX-92.2020.8.26.0506 - Inteiro Teor

Registro: 2021.0000950165

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 1008693- 92.2020.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A, é apelado REINALDO DONIZETI ROSA.

ACORDAM , em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao recurso. V. U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI (Presidente), CARLOS VON ADAMEK E VERA ANGRISANI.

São Paulo, 23 de novembro de 2021.

CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI

Relator (a)

Assinatura Eletrônica

Voto nº 23979

Apelação Cível nº XXXXX-92.2020.8.26.0506

Apelante: Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A

Apelado: Reinaldo Donizeti Rosa

Vara de Origem: 1a Vara da Fazenda Pública de Ribeirão Preto

AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. Multas de trânsito. Insurgência contra a autuação por sociedade de economia mista. Tema nº 532 do STF que reconheceu a constitucionalidade da delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.

AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. Multas de trânsito. Insurgência contra a autuação por sociedade de economia mista. Infração de trânsito lavrada por agente civil de trânsito e infração aferida por equipamento eletrônico (radar). Regularidade dos autos de infração. Precedentes. Sentença reformada. Ação improcedente. Recurso provido.

Vistos.

Trata-se de recurso de apelação (fls. 238/265) interposto por Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S.A contra a r. sentença de fls. 180/184 e 236, que julgou procedente a ação ajuizada por Reinaldo Donizeti Rosa para declarar a nulidade do (s) auto (s) de infração nº I26033124 e F26885560, cancelando todas as penalidades dele (s) provenientes, inclusive a pontuação no prontuário do (a) autor (a).

Sustenta a Apelante, em síntese, que a r. sentença deveria ser reformada, aplicando-se a tese firmada pelo C. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 532, que decidiu pela constitucionalidade da delegação do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração indireta e que prestem serviço exclusivamente público. Afirma que foi descumprido o ônus de provar a alegada exploração de atividade econômica, a persecução de lucro e a distribuição de dividendos, notadamente diante da presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo. Assevera haver nulidade por cerceamento de defesa. Argumenta que as autuações registradas por radar fotográfico e as lavradas por policial militar são válidas. Alega que haveria amparo legal e constitucional para o exercício das atribuições de entidade executiva de trânsito. Assevera que é possível a delegação do poder de polícia à sociedade de economia mista integrante da Administração indireta e prestadora de serviços públicos. Aduz que a tese desenvolvida no julgamento do REsp nº 817.534-MG foi contrastada por outros Tribunais. Pugna provimento do recurso.

Não foram apresentadas contrarrazões (fls. 270).

É o relatório.

1. Trata-se de ação declaratória ajuizada pelo Autor em face da TRANSERP, pretendendo a declaração de nulidade das autuações que lhe foram impostas, bem como exclusão das multas e da pontuação de sua CNH.

A ação foi julgada procedente para declarar a nulidade dos referidos autos de infração, cancelando a pontuação no prontuário da autora.

Insurge-se a Transerp.

2. O art. 22, inciso XI, da Constituição Federal, confere à União a competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte.

Por esse motivo, a regulamentação urbana que compete aos Municípios tem caráter supletivo, atrelado ao reconhecimento da predominância do interesse local quanto à matéria.

Nesse sentido, o art. 24, inciso VI e art. 25, ambos do Código de Trânsito Brasileiro, assim dispõem:

"Artigo 24 - Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

[...]

VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, exercício regular do Poder de Polícia de trânsito;

[...]

Artigo 25 - Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via."

É certo, por outro lado, que a delegação prevista em lei não pode ser ilimitada, sobretudo quando se tratar de pessoas jurídicas de direito privado, como no caso em apreço, havendo necessidade, portanto, de autorização legislativa específica.

3. No caso, a aplicação de sanção por infração de trânsito é ato típico do poder de polícia da Administração Pública, já que implica a limitação do exercício do direito de propriedade e da liberdade do particular, em prol do interesse público.

A Ré, no entanto, é sociedade de economia mista dotada de personalidade jurídica de direito privado, não havendo lei que lhe atribua competência para o exercício do poder de polícia.

Neste aspecto, dispõe o art. 2º, da Lei Municipal nº 3734/1980, que criou a Transerp:

"Artigo 2º - A Transerp - Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A, detentora exclusiva dos serviços de Transporte de passageiros do Sistema Municipal de Transporte Público de Passageiros, definido por esta lei, tem por finalidade promover a efetivação das diretrizes, condições e normas gerais relativas ao Sistema, competindo-lhe, especialmente:

I - o planejamento e execução dos serviços;

II - a promoção e a coordenação da operação, da implementação, da administração e da expansão dos serviços e planos;

III - a outorga de permissões e autorização de serviços, exercendo seu controle e fiscalização;

IV - a coordenação, supervisão e fiscalização das operações das empresas permissionárias;

V - a proposição ao Prefeito Municipal de uma política tarifária relativa aos serviços e os correspondentes sistemas de arrecadação e controle;

VI - a aplicação de penalidades por infrações relativas à prestação dos serviços;

VII - o exercício de quaisquer outras atividades destinadas à consecução de seus objetivos;

§ 1º - para os fins desta lei, o Sistema Municipal de Transporte Público de Passageiros compreende os sistemas de transporte coletivo sobre pneus, sobre trilhos e de pedestres, as conexões intermodais de transporte, como estacionamentos, terminais e outras, e a estrutura operacional requerida;

§ 2º - A Transerp - Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A, poderá prestar os serviços constantes deste artigo a outros municípios que o solicitarem, observado o disposto no artigo 13 desta lei;

§ 3º - Estão excluídos das disposições deste artigo os serviços de táxi e os serviços de transporte de escolares e operários organizados diretamente pelas escolas e empresas, porém não estão excluídos para efeitos de fiscalização e trajetos.

Por seu turno, a Lei Complementar nº 998/2000, estabeleceu em seu art. 1º que:

"Artigo 1º - Compete à Transerp Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto, como órgão municipal executivo de trânsito, nos termos do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro, Portaria nº 25/99 do DENATRAN - Departamento Nacional de Trânsito, Resolução nº 64, de 23 de setembro de 1998 do CONTRAN - Conselho Nacional de Trânsito, lei complementar Municipal nº 462/95 e legislação pertinente, exercer as seguintes atribuições:

I - gerenciar o sistema de trânsito municipal, bem como os serviços de guincho e páteo de recolhimento de veículos;

II - administrar os bolsões e o sistema de "Área Azul";

III - fiscalizar os serviços de taxis, mototaxis, escolares e serviços de transporte de aluguel;

IV - propor, normatizar, fiscalizar e autorizar a exploração dos serviços de taxis, mototaxis, escolares e serviços de transporte de aluguel;

V - promover e coordenar campanhas educativas de trânsito. Parágrafo único - Os direitos e obrigações patrimoniais e financeiros

decorrentes da arrecadação e/ou prestação de serviços oriundos da execução direta ou indireta das competências ora atribuídas, serão transferidos à Transerp - Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto, a partir da publicação da presente lei".

Note-se que em relação a TRANSERP, o STJ de início fixou entendimento no sentido de que as autuações lavradas por agentes civis de trânsito, funcionários da Ré, seriam inválidas, consoante os seguintes precedentes do E. Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.

1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por consequência o cumprimento do requisito do prequestionamento.

2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista).

3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção). 5. Somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público. 6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.

7. Recurso especial provido. (2a Turma, REsp 817534 / MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, j. em 10/11/2009)

PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE. CONCEITO DE JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. SÚMULAS OU RECURSOS REPETITIVOS. DIVERGÊNCIA NÃO COMPROVADA NA FORMA EXIGIDA. 1. Cabe reclamação para a adequação do entendimento adotado em acórdãos de Turma Recursais Estaduais à jurisprudência, súmula ou orientação adotada na sistemática dos recursos repetitivos do STJ, em razão do decidido nos EDcl no RE 571.572/BA (Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 27.11.2009) e das regras contidas na

Resolução 12/2009 do STJ. 2. Para tanto, é necessário que a parte demonstre incompatibilidade entre o entendimento adotado no acórdão reclamado e aquele pacificado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça em sede de recurso especial julgado pelo rito do art. 543-C ou de Súmulas. Nesse sentido: EDcl na Rcl 7837/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/08/2012, DJe 15/08/2012; Rcl 6721/MT, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 09/11/2011, ainda não publicado. 3. Agravo regimental não provido ( AgRg na Rcl 9850/PR, j. 14-11-2012, DJe 20-11-2012).

Note-se, outrossim, que foi ajuizada ação civil pública em face da requerida, já julgada em segundo grau, que acolheu em parte as pretensões e determinou que a ré deixasse de autuar e impor multas de trânsito (Processo n º XXXXX-34.2011.8.26.0506 acórdão da 12a Câmara de Direito Público):

Apelação / Atos Administrativos XXXXX-34.2011.8.26.0506

Relator (a): Osvaldo de Oliveira

Comarca: Ribeirão Preto

Órgão julgador: 12a Câmara de Direito Público

Data do julgamento: 30/04/2014

Data de registro: 12/05/2014

Ementa: NULIDADE DA SENTENÇA - Descumprimento do ônus da prova pela autora ( CPC, art. 333, I)- Inocorrência Elementos dos autos suficientes à formação de juízo acerca do mérito do litígio - Preliminar rejeitada. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO - Inocorrência - A ação se funda na possibilidade de a empresa de economia mista exercer poder de competência do município - Preliminar rejeitada. AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PODER DE POLÍCIA - TRÂNSITO - DELEGAÇÃO DOS ATOS DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO À SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - Impossibilidade do exercício de atividades de autuação e imposição de sanções por infração de trânsito por sociedade de economia mista - Somente os atos de fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público - Precedentes do STJ - Ação julgada parcialmente procedente - Preservação da sentença - Recursos não providos.

Essa questão, no entanto, foi

objeto de repercussão geral, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (tema 532 RExt. nº 633.272-MG), julgada recentemente, onde foi fixada a seguinte tese:

"É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial."

Deste modo, ante a decisão recente do STF, que obrigatoriamente deve ser observada, por força do art. 927 do NCPC, é de se considerar válidas as autuações feitas pelos agentes da TRANSERP.

4. O auto de infração F26885560 (fls. 31/32) foi lavrado por agente civil de trânsito, sendo, portanto, válido, nos termos do entendimento firmado pelo E. STF no julgamento do tema nº 532.

O auto de infração nºs I26033124 (fls. 29/30), por sua vez, foi registrado com base em equipamento eletrônico aferido (radar há indicação do fotograma), devendo subsistir, pois esvaziada a tese de sua nulidade em virtude de aplicação por empregado contratado por sociedade de economia mista.

De fato, tendo a autuação sido captada por equipamento aferido, não há qualquer ilegalidade na espécie .

Nesse sentido, os seguintes julgados deste E. Tribunal de Justiça:

XXXXX-07.2014.8.26.0506 Apelação / Multas e demais Sanções

Relator (a): Vera Angrisani

Comarca: Ribeirão Preto

Órgão julgador: 2a Câmara de Direito Público

Data do julgamento: 13/06/2016

Data de registro: 13/06/2016

Ementa: APELAÇÃO. Fiscalização e aplicação de multas. TRANSERP.

Sociedade de economia mista. Inviabilidade de delegação de atividade de

autuação e imposição de sanção por infração de trânsito quando inexistente

previsão legal expressa. Ação julgada procedente. Inconformismo de ambas

as partes. Autor que apela requerendo a majoração da verba honorária e ré a

reforma do julgado. Hipótese em que há auto de infração que foi

registrado por radares de velocidade, de modo que a autuação é aferida

independentemente da intervenção do agente civil. Reforma da decisão.

Recursos conhecidos; provido o da ré e prejudicado o do autor.

XXXXX-51.2014.8.26.0506 Apelação / Multas e demais Sanções

Relator (a): Vicente de Abreu Amadei

Comarca: Ribeirão Preto

Órgão julgador: 1a Câmara de Direito Público

Data do julgamento: 07/06/2016

Data de registro: 08/06/2016

Ementa: APELAÇÃO Ação declaratória de nulidade de auto de infração

Multa de trânsito Ilegitimidade da TRANSERP para aplicar sanção, por

ser pessoa jurídica de direito privado, quando lavrada por Agente Civil de

Trânsito (ACT) Autuação, contudo, por Policial Militar ou por Radar

Fotográfico, que não padece de vício Anulação da autuação, no caso,

por excesso de velocidade, constatada por radar fotográfico, que não se

justifica Precedentes desta Corte Sentença reformada RECURSO

VOLUNTÁRIO PROVIDO.

XXXXX-10.2015.8.26.0506 Apelação / Multas e demais Sanções

Relator (a): Leme de Campos

Comarca: Ribeirão Preto

Órgão julgador: 6a Câmara de Direito Público

Data do julgamento: 16/05/2016

Data de registro: 18/05/2016

Ementa: CERCEAMENTO DE DEFESA Inexistência Desnecessidade da dilação probatória almejada Preliminar rejeitada. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO MULTAS DE TRÂNSITO - TRANSERP - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto - Possibilidade de entidade privada exercer o poder de polícia no seu aspecto fiscalizatório, mas não na sua faceta sancionatória. Autos de Infrações que podem ser lavrados por policial militar e através de radar eletrônico. No entanto, ao agente civil de trânsito contratado diretamente pela sociedade de economia mista, não pode ser delegado o poder de polícia. Somente aos agentes públicos incumbe o exercício do poder coercitivo delegado pelos administrados. Sentença reformada em parte Recurso parcialmente provido.

Logo, reconhecida a legalidade e validade das autuações, devem subsistir os autos questionados, com a reforma da sentença proferida .

5. Considera-se prequestionada toda matéria infraconstitucional e constitucional, uma vez que, em se tratando de prequestionamento, é desnecessária a citação dos dispositivos, bastando que a questão tenha sido decidida.

Isto posto, o recurso é conhecido e provido, para reformar a r. sentença de fls. 180/184 e 236 e julgar improcedente a ação. Deverá o autor arcar com honorários advocatícios arbitrados em R$ 1.000,00, corrigidos a partir desta data, já considerada a sucumbência recursal, nos termos do art. 85, §§ 8º e 11º, observada a gratuidade concedida as fls. 75.

Cláudio Augusto Pedrassi

Relator