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29 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
mês passado

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

13ª Câmara de Direito Público

Publicação

18/05/2022

Julgamento

18 de Maio de 2022

Relator

Djalma Lofrano Filho

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SP_AC_00103801520138260071_8b5c2.pdf
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Inteiro Teor

Registro: 2022.0000372797

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0010380-15.2013.8.26.0071, da Comarca de Bauru, em que é apelante MUNICÍPÍO DE BAURU, são apelados DURVALINA DA SILVA RODRIGUES e JOÃO CUZINATTO.

ACORDAM , em sessão permanente e virtual da 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao recurso. V. U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) E BORELLI THOMAZ.

São Paulo, 18 de maio de 2022.

DJALMA LOFRANO FILHO

Relator (a)

Assinatura Eletrônica

Voto nº 22623

Apelação Cível nº 0010380-15.2013.8.26.0071 (Processo Híbrido)

Comarca: Bauru

Apelante (s): Município de Bauru

Apelado (a)(s): Durvalina da Silva Rodrigues e João Cuzinatto

Juiz Sentenciante: Dr.(a) José Renato da Silva Ribeiro

RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE DE BEM PÚBLICO CONEXA COM AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONCESSÃO ESPECIAL DE USO PARA FINS DE MORADIA (CUEM). Pretensão dos ocupantes do imóvel público precedentemente expropriado de obterem a outorga do direito real previsto no art. 183, § 1º, CF e Medida Provisória nº 2220/2001. Ação principal julgada improcedente em contraponto à declaração de procedência da ação declaratória. Reforma que se impõe. Concessão de uso especial para fins de moradia exige prévia dedução de pedido administrativo, pelo interessado, por força da imprescritibilidade dos bens públicos prevista no art. 183, § 3º CF e art. da MP nº 2.220/2001. Precedentes firmes desta Corte de Justiça. Requisito formal não preenchido pelos demandantes na lide conexa. Município de Bauru que, ademais e anteriormente à propositura das ações reintegratória e declaratória, manifestou oposição à detenção do bem público, ao passo em que, contatados pelo Serviço de Bem-Estar Social, os ocupantes manifestaram resistência quanto à desocupação do bem e ulterior inscrição no Programa Minha Casa, Minha Vida. Sentença reformada para extinguir a ação declaratória sem julgamento do mérito, por ausência de interesse processual, nos termos do art. 485, VI, CPC, e julgar procedente a ação de reintegração de posse, invertidos os ônus da sucumbência, observada a gratuidade judiciária. Recurso de apelação do Município provido.

Vistos.

Trata-se, inicialmente, de ação de procedimento comum promovida pelo Município de Bauru contra Durvalina da Silva Rodrigues e João Cuzinatto (Processo nº 0010380-15.2013.8.26.0071) objetivando o deferimento de liminar e a procedência da ação direcionadas à reintegração na posse do imóvel situado na Rua Fortunata Dalla Ru Vannuzzi, Lote 06,

Quadra N, esquina com a Avenida Nações Unidas, quarteirão 44, Jardim Samburá, objeto da matrícula nº 3.907 perante o 1º Cartório de Registro de Imóveis daquela Comarca. Conexa a esta demanda, Durvalina da Silva Rodrigues e João Cuzinatto ajuizaram ação declaratória de concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) contra o Município de Bauru (Processo nº 0010643-2013.8.26.0071) com fundamento na Medida Provisória nº 2.220/2001 e art. 183, § 1º, CF. A ação de reintegração de posse foi julgada improcedente e procedente a demanda declaratória (fls. 230/239).

Busca o Município de Bauru a reforma da r. sentença aos seguintes argumentos: a) a ação declaratória de concessão de uso especial de moradia não preenche os requisitos previstos na MP 2.220/2001, que regulamenta o art. 183, § 1º da Constituição Federal, eis que inexistente recusa ou de omissão da Administração Pública: com efeito, os apelados não formularam pedido desse jaez na esfera administrativa; logo, o indeferimento da petição inicial e extinção do feito sem resolução do mérito são medidas imperativas; b) o imóvel objeto da demanda foi adquirido mediante escritura pública de desapropriação amigável celebrada aos 13/07/2000, rerratificada aos 23/08/2006, cujos instrumentos foram levados a registro aos 11/10/2006;

c) o art. da Medida Provisória nº 2.220/2001 reza que aqueles que até 30/06/2001 possuírem como seu, por 5 anos ininterruptos e sem oposição, até 250 m2 de imóvel público situado em área urbana, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse. Por outro lado, considerando o período compreendido entre a data do registro das escrituras públicas (aos 11/10/2006, ou seja, cinco anos após a edição da MP) e a invasão do imóvel precedente, não há falar em possibilidade de concessão do benefício, vez que o bem outrora pertencia a particulares; d) a metragem do imóvel (362,50m2) é superior a 250 m2, conforme se entrevê do laudo pericial de fls. 182/194; e) impossibilidade de desmembramento do terreno para adequação à Medida Provisória nº 2.220/2001, uma vez que a invasão é da

instituição familiar e não de duas pessoas distintas; f) o Município prestou atendimento à família, que não manifestou interesse no Programa Minha Casa, Minha Vida, mas na permanência no local para fins de coleta de resíduos recicláveis (fls. 188/190); g) de rigor a desocupação do bem público para implantação da Rua Marginal, objetivo primordial da desapropriação exaurida com sucesso no ano de 2006; h) os bens públicos são insuscetíveis de usucapião, ex vi do disposto no art. 183, § 3º e 191, CF; e, i) pugna o provimento do recurso com a consequente inversão do resultado do julgamento (fls. 245/267).

O recurso não foi respondido (fl. 11 tramitação digital).

É o relatório.

O Município de Bauru propôs ação de reintegração de posse cumulada com pedido de antecipação de tutela contra Durvalina da Silva Rodrigues e João Cuzinatto (Processo nº 0010380-15.2013.8.26.0071) objetivando o deferimento de liminar e a procedência da ação para imediata reintegração na posse do imóvel situado na Rua Fortunata Dalla Ru Vannuzzi, Lote 06, Quadra N, esquina com a Avenida Nações Unidas, quarteirão 44, Jardim Samburá, Município de Bauru, objeto da matrícula nº 3.907 perante o 1º Cartório de Registro de Imóveis daquela Comarca.

Consta da causa de pedir que os réus invadiram propriedade pública e nela construíram residência onde, ao invés, deveria passar a marginal da Avenida Nações Unidas. Afirma o autor também que os réus foram notificados para desocupar o imóvel, quedando-se inertes.

Configurado o esbulho nos termos dos arts. 99 e 1.210,

do Código Civil (art. 183, § 3º e 191, CF), pugnou o ente federativo a concessão da medida liminar de reintegração de posse e, no mérito, a procedência da demanda no mesmo sentido, tornando-a definitiva.

Por sua vez, Durvalina da Silva Rodrigues e João Cuzinatto ajuizaram ação declaratória de concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) contra o Município de Bauru (Processo nº 0010643-47.2013.8.26.0071) informando, em resumo, que são possuidores do imóvel supramencionado há mais de 30 anos, época em que sequer o bairro era beneficiado por água e luz.

Colhe-se da causa de pedir também que dois vizinhos declaram conhecê-los há mais de 20 anos, contando o suporte probatório, inclusive, com a juntada de extrato de cobrança de serviços de água e esgoto em nome da coautora Durvalina, o qual permite entrever instalação dos registros ao menos desde 1992.

Ao argumento de que exercem sobre o imóvel posse mansa e pacífica há muitos anos e uma vez preenchidos os requisitos hábeis à concessão de uso especial do imóvel para fins de moradia (CUEM), postularam os autores o deferimento de tutela antecipada direcionada à manutenção respectiva na posse e, no mérito, a procedência da ação para reconhecer-se o direito à concessão especial de uso do bem para moradia, nos termos dos arts. 183, § 1º, CF e da Medida Provisória nº 2.220/2001, ou na remota hipótese de impossibilidade, de que outro imóvel seja disponibilizado com idêntica finalidade. Outrossim, "não sendo possível a concessão especial de uso de local diverso, em razão do não preenchimento de algum dos requisitos exigidos para tanto, seja determinado a requerida que inscreva a assistida em seus programas de desenvolvimento urbano, concretizando tal política pública pela imediata disponibilidade à referida ocupante de linhas de financiamento público para aquisição e imóveis que possam concretizar como interesse social (...)" (fl. 14).

A liminar de reintegração de posse foi indeferida, ao passo que concedida tutela de urgência na demanda conexa para manter os ocupantes na posse do bem (fls. 103/103 vº da lide principal e fls.77/77 vº, da ação conexa).

Impõe-se o provimento do recurso.

A concessão de uso especial para fins de moradia encontra previsão no art. 183, § 1º, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

(destaques e grifos nossos)

Como se infere do regramento supramencionado, referido instituto foi erigido como modalidade de política pública de desenvolvimento urbano, inserindo-se no âmbito de autonomia administrativa dos três níveis políticos da federação em decorrência do princípio da simetria (art. 1º, 18, 24, I e 182, caput, da Constituição).

Esta característica é também extraída do art. , V, h da Lei Federal nº 10.257/2001 Estatuto das Cidades , que dispõe sobre normas de ordem pública e interesse social hábeis à regulação da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, além do equilíbrio ambiental (art. 1º, § 1º) , nos seguintes termos:

Art. 4 o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

(...)

III planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do

solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social; (...) V institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de

alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as

comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

t) demarcação urbanística para fins de regularização

fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)

u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº

11.977, de 2009)

VI estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

§ 1 o Os instrumentos mencionados neste artigo regem- se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2 o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.

§ 3 o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

(destaques e grifos nossos)

Neste diapasão e em contraponto aos vetos presidenciais aos arts. 15 a 20 da norma federal em apreço, que regulavam o instituto, é certo que a concessão de uso especial para fins de moradia passou a ser considerada direito real nos termos do art. 1.225, XI do Código Civil.

Neste aspecto, pondera o saudoso e insigne administrativista Hely Lopes Meirelles tratar-se de verdadeiro direito subjetivo do possuidor que reduz sobremaneira a margem discricionária do administrador público frente ao objetivo constitucional intrinsicamente relacionado à regularização da ocupação ilegal de terrenos públicos pela população de baixa renda sem moradia, em que pese não se cogitar de transferência de domínio em razão da imprescritibilidade dos bens públicos (art. 183, § 3º, CF):

"Essa concessão especial de uso aproxima-se da concessão do direito real de uso, que veremos a seguir, mas dela se distingue porque se restringe à finalidade de moradia do possuidor. Demais, não se trata de faculdade do Poder Público concedente, mas sim de um direito do possuidor, desde que provadas as condições previstas na lei. Assemelha-se ao usucapião, mas inexiste a transferência do domínio. Trata-se de um direito real sobre a coisa alheia, mas direito real resolúvel . É transferível por atos inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se concessionário der ao imóvel destinação diversa de moradia, ou adquirir propriedade de outro imóvel urbano ou rural. Ela será outorgada por termo administrativo ou, em caso de recusa da Administração, por sentença judicial, valendo o respectivo título para inscrição no cartório de registro de imóveis.

Nos imóveis onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidores (favelas e assemelhados) a concessão especial de uso será conferida de forma coletiva, sendo atribuída a cada morador fração ideal de terreno, independentemente da área ocupada pelo mesmo, salvo acordo escrito entre os mesmos" ( in "Direito Administrativo Brasileiro", São Paulo: Malheiros Editores, 44a. edição, 2020, pág. 565)

(destaques e grifos nossos)

Não passando despercebido da leitura da renomada doutrina que a concessão especial de uso especial para moradia exige prévia requisição administrativa , é inequivoco também que os requisitos correlatos estão previstos na Medida Provisória nº 2.220, de 4/09/2001, que regulamenta o § 1º do art. 183, da CF e cria o CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU, in verbis :

"Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para as moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse , desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural".

(...)

Art. 3 o Será garantida a opção de exercer os direitos de que tratam os arts. 1 o e 2 o também aos ocupantes, regularmente inscritos, de

Art. 5 o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1 o e 2 o em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:

I - de uso comum do povo;

II - destinado a projeto de urbanização ;

III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;

IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou

V - situado em via de comunicação.

Art. 6 o O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial.

§ 1oA Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo .

§ 2 o Na hipótese de bem imóvel da União ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família.

§ 3 o Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença.

§ 4 o O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis.

Art. 7 o O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa mortis .

Art. 8 o O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:

I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou

II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por meio de declaração do Poder Público concedente.

(destaques e grifos nossos)

Ao ensejo, outrora o Órgão Especial deste Tribunal de

Justiça sustentou a inconstitucionalidade do art. da MP nº 2.220/2001 com fulcro em violação ao princípio da simetria ao argumento de que vedado à União a imposição de outorga do CUEM aos imóveis pertencentes aos Estados e Municípios:

"Arguição de Inconstitucionalidade. Medida Provisória nº. 2.220/2001, art. . Direito de concessão de uso especial para fins de moradia em imóvel público. Compete a União estabelecer normas gerais sobre direito urbanístico, não podendo impor a outorga do referido direito sobre bens públicos estaduais e municipais. Ofensa à autonomia federativa. Inconstitucionalidade reconhecida. Arguição acolhida para reconhecer a inconstitucionalidade das expressões"dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios"constantes do art. 3º da referida MP." (TJSP, Órgão Especial, Arguição de Inconstitucionalidade no processo nº 0274211-77.2010.8.26.0000, Rel. Des. CAUDURO PADIN, j. 12.09.2012, v.u.).

Entretanto, esta orientação foi reconsiderada no julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade nº 0041454-43.2012.8.26.0000, sob relatoria do Desembargador Renato Nalini, ocasião em que não somente se consignou que os integrais parâmetros daquele diploma devem ser observados por todos os entes federados, como também sinalizou-se a desnecessidade de edição de lei municipal específica para o reconhecimento do direito:

QUESTÃO DE FUNDO PRELIMINAR - NECESSIDADE DE RELATIVIZAÇÃO DE PRECEDENTE ACERCA DA MATÉRIA DA ARGUIÇAO NESTE C. ÓRGÃO ESPECIAL - INTELIGÊNCIA DO ART. 481 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, C.C. ART. 191, PARÁGRAFO ÚNICO, DO REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO - EXISTÊNCIA DE "MOTIVO RELEVANTE", CONSISTENTE TANTO NA PRESENÇA DA DEFENSORIA PÚBLICA NESTE FEITO, ENQUANTO INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA, QUANTO NA NECESSIDADE DE EVITAR A MANTENÇA DE DECISÃO QUE REPRESENTAVA VULNERAÇÃO A DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL - OCORRÊNCIA, ADEMAIS, DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL ACERCA DA CULTURA DO PROCEDENTE NO

BRASIL - QUESTÃO DE FUNDO PRELIMINAR AFASTADA. ARGUIÇAO DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.220/2001 - CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (CUEM) - ALEGADA VULNERAÇÃO AO ART. 24, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL INOCORRÊNCIA - CONTORNOS DE VERDADEIRA POLÍTICA PÚBLICA DE ABRANGÊNCIA NACIONAL - DEVER DO ESTADO JUIZ DE INTERPRETÁ-LO CONFORME A CONSTITUIÇÃO, A PRESTIGIAR A CORRENTE NARRATIVA DA NORMA FUNDANTE, DECORRENTE, IN CASU, DE HISTÓRICA REIVINDICAÇÃO DOS MOVIMENTOS PELA REFORMA URBANA SITUAÇÃO FUNDIÁRIA DO PAÍS E, EM ESPECIAL, DO ESTADO DE SÃO PAULO QUE DESAUTORIZA DESREGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA - PERIGO DE REPETIÇÃO DO QUE SE OBSERVA NO CASO DO DIREITO DE GREVE, NA MEDIDA EM QUE INEXISTIRIA, DE FORMA INEQUÍVOCA, INTERESSE EM DISCIPLINAR ASSUNTO QUE TOCA ASPECTOS PATRIMONIAIS DE ENORME RELEVO DE ESTADOS E MUNICÍPIOS - RISCO, ADEMAIS, DE VER VULNERADO DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL, NA MEDIDA EM QUE A CUEM REPRESENTA UMA DAS POUCAS HIPÓTESES LEGAIS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL EM IMÓVEIS URBANOS - PRECEDENTES DOUTRINÁRIOS - ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE REJEITADA . Afastada a questão de fundo preliminar, rejeita-se Arguição de Inconstitucionalidade. (Arguição de Inconstitucionalidade n. 0041454-43.2012.8.26.0000, Relator Desembargador José Renato Nalini, Órgão Especial, j. 30/01/2013).

(destaques e grifos nossos)

Como se infere do entendimento supramencionado, segundo a qual a aplicação da norma de regência prescinde de regulamentação pelos entes federativos, de um lado, e sem embargo de que a Medida Provisória nº 2.220/2001 passou por sucessivas alterações legislativas (a última delas pela MP 759/2016, transformada na Lei Federal nº 13.465/2017, que prorrogou o prazo limite para configuração do quinquídio temporal hábil para a data de 22/12/2016), de outro, exsurge claro que a concessão do CUEM exige o preenchimento concomitante de requisitos temporais, subjetivos, materiais e formais .

Como bem explica o esclarecedor texto de lavra de Thiago Marrada denominado "Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM): O que mudou em seu Regime Jurídico desde a Constituição de 1988 até a Lei 13465 de 2017?" (http://genjuridico.com.br/2019/04/03/concessao-de-uso-especial-para-fins-de- moradia-cuemoque-mudou-em-seu-regime-jurídico-desdeaconstituicao- de-1988-atealein13465-de-2017/- acesso em 13/05/2022):

" Os requisitos temporais são de duas ordens. De um lado, há que se comprovar a posse por um período mínimo de cinco anos . Para tanto, não vale a posse interrompida, embora se permita a sucessão na posse pelo herdeiro legítimo que já residia no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. De outro lado, é necessário que o prazo quinquenal tenha se exaurido até uma data limite que, na redação revogada da MP, recaia no dia 30 de junho de 2011. Em outras palavras, o prazo não configura um limite para o início da posse, mas sim para a configuração de seu período quinquenal . Com a Lei n. 13.465, esse prazo foi bastante estendido, como se demonstrará. Apesar disso, continua a dúvida se cabe ou não ao Congresso estipular um prazo de uso de um mecanismo de política urbanística. A meu ver, a norma geral se restringe indevidamente o instituto ao prever qualquer limite temporal e, por invadir a competência de gestão patrimonial dos entes federativos, é claramente inconstitucional.

O requisito subjetivo é relativamente simples. O possuidor não poderá ser proprietário, nem concessionário de qualquer outro imóvel rural ou urbano. Essa norma encontra suas bases na própria Constituição (art. 183, caput , parte final) e se aplica igualmente às transferências de concessão por ato inter vivos ou causa mortis . Na concessão coletiva, um requisito subjetivo se impõe adicionalmente: o da comprovação da baixa renda dos ocupantes, que dependerá da definição, pelos entes federativos, de parâmetros específicos criados a partir de sua realidade socioeconômica. [5]

Os requisitos materiais consistem: (i) na utilização do imóvel público para moradia própria ou da família segundo Carvalho Filho (2013 p. 482), o legislador teria exigido a presença do elemento escrita, pelo possuidor, da concessão de uso especial na via administrativa e, apenas subsidiariamente, perante o Judiciário; (ii) a comprovação dos requisitos anteriores e (iii) se o imóvel for de propriedade da União ou de Estado da federação, a demonstração," por certidão ", de que o Município atesta sua natureza urbana e sua destinação para moradia pelo ocupante ou sua família. A certidão, mencionada pela MP, necessita ser compreendida de modo relativo, sem prejuízo ao uso de outros meios equivalentes de prova (nesse sentido, também CARVALHO FILHO, 2013, p. 498).

(destaques e grifos nossos)

Postas tais considerações, resta saber se a Sra. Durvalina e o Sr. João réus na ação de reintegração de posse e autores na demanda conexa - preencheram os requisitos hábeis ao deferimento judicial da CUEM.

A resposta é negativa .

Não obstante exsurja do cotejo dos autos que a Sra. Durvalina e sua família ocupem aparentemente o imóvel objeto da lide ao menos desde 1992, a par do que se entrevê do extrato de parcelamento de débito junto à concessionária do serviço público ( e não de pagamento da contrapartida decorrente de dispensação de serviço público essencial ) compreendido entre 13/01/1992 a 15/03/2013 (fls. 24/25), bem como das conclusões exaradas no laudo pericial de fls. 182/194, é certo que o imóvel objeto da matrícula nº 3.907 (1º CRI de Bauru) foi incorporado ao patrimônio do Município de Bauru com a promulgação do Decreto Municipal nº 8.735, de 11/05/2000, de cujo exaurimento derivou desapropriação amigável , sucedendo-se aos 11/10/2006 oportuno registro após ulterior rerratificação da escritura pública junto aos expropriados.

Consoante o registro nº 6, de 11/10/2006: " Por escritura de transmissão por desapropriação amigável lavrada no 3º Tabelião de Notas de Bauru, Livro 503, páginas 325/327, datada de 13 de julho de 2000, páginas 312/315, datada de 23/08/2006" , Gerson Trevisani e sua mulher Carmen Silvia de Oliveira Trevisani, José Luiz Garcia Peres e sua mulher Mara Adriana Zuim Garcia e Gustavo Luis Garcia. "TRANSMITIRAM ao MUNICÍPIO DE BAURU (...) mediante indenização de R$ 8.325,00 (oito mil, trezentos e vinte e cinco reais), o imóvel objeto desta matrícula, o qual foi declarado de utilidade pública, pelo Decreto Municipal nº 8.735, de 11/05/2000 , juntamente com outros imóveis objetos da mesma escritura, cujas áreas foram destinadas a construção de praça poliesportiva e sanitários públicos. Valor venal/2006 R$ 9.900,00" .

Como se entrevê, a Sra. Durvalina e cônjuge possuíam probabilidade de posse ad usucapionem ao menos até a data de 11/05/2000. Entretanto, a partir da edição do decreto expropriatório supramencionado não há falar em oponibilidade de posse/detenção do bem em razão de seu ingresso no patrimônio municipal mediante desapropriação .

Como é notório, a desapropriação ou expropriação consiste na " transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro ( CF, art. , XXIV), salvo exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada ( CF, art. 182, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social ( CF, art. 184)".

Como sinaliza o saudoso mestre Hely Lopes Meirelles, a desapropriação consubstancia-se forma originária de aquisição da propriedade " (...) porque não provém de nenhum título anterior e, por isso, o bem expropriado torna-se insuscetível de reinvindicação e libera-se de quaisquer ônus que sobre ele incidissem precedentemente, ficando os eventuais credores sub-rogados no preço" (in ob. cit., p. 621 destaques e grifos nossos).

Sem embargo de que não se discute no presente feito eventual caducidade do decreto expropriatório nos termos do art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/41, seja pelo exaurimento da expropriação amigável consentaneamente à promulgação do decreto correspondente, seja por ilegitimidade ativa dos autores da demanda declaratória, seja porque, à evidência, o Município de Bauru e os antigos proprietários do bem imóvel rerratificaram o ato administrativo através da escritura pública levada a registro aos 11/10/2006, não há falar, in casu, no preenchimento do requisito temporal exigido pelo art. da Medida Provisória nº 2.220/2001.

Em segundo lugar, extrai-se do suporte probatório a efetiva oposição do Município de Bauru à posse/detenção do bem imóvel anteriormente à propositura das demandas. Neste sentido, veja-se a notificação extrajudicial de fls. 33, expedida no âmbito do Processo Administrativo nº 46.411/2009, que foi recepcionada pela Sra. Durvalina aos 19/03/2013.

Em terceiro lugar, a Sra. Durvalina e cônjuge não comprovaram a protocolização de requerimento de concessão de uso especial do imóvel para fins de moradia perante o órgão municipal competente, tampouco eventual omissão de pronunciamento deste no prazo ânuo ou, alternativamente, o indeferimento do pedido em judiciária é subsidiária . E não poderia ser diferente.

Considerando a imprescritibilidade dos bens públicos preconizada pelo art. 183, § 3º da Constituição Federal e citando ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro constantes da obra"Uso Privativo de Bem Público por Particular", o excelente voto de lavra da E. Desembargadora Heloísa Mimessi proferido no julgamento da Apelaçao Cível nº 1027417-19.2020.8.26.0053 (TJSP, 5a. Câmara de Direito Público, j. 21/9/2020) reitera sobremaneira que a CUEM não se consubstancia modalidade de prescrição aquisitiva, a exemplo da posse ad usucapionem, circunstância que inclusive justifica o condicionamento do benefício à precedente requerimento administrativo, ausentes máculas à política pública constitucional direcionada ao atingimento da função social da propriedade:

"É certo que concessão de uso especial para fins de moradia na forma individual, nos termos da MP nº 2.220/01, é direito subjetivo de uso para moradia, do possuidor de imóvel público urbano de até 250m2, que o possua como seu por cinco anos ininterruptos, sem oposição e para moradia própria ou de sua família, e satisfaça os requisitos legais de aquisição, de natureza real, oponível erga omnes, inclusive à Administração Pública, gratuito, constituído e transmissível de modo formal (título + registro imobiliário), sob condição resolutiva.

Todavia, é igualmente certo que ter direito ao direito real em questão, não equivale a adquiri-lo desde logo. E isso significa que a posse qualificada no decurso do tempo, bem como os demais requisitos (fato), são meras condições para aquisição do direito por via administrativa ou judicial. O preenchimento desses requisitos não constitui a causa material do direito. Será o ato administrativo unilateral e seu termo ou a sentença judicial que, levados a registro, constituirão o direito real em tela (art. da Medida Provisória nº 2.220/01).

Portanto, a rigor, não se está em face de novo instituto que se possa qualificar como de prescrição aquisitiva, nada obstante a sua semelhança com a usucapião especial de imóvel urbano. Dessa forma, e exatamente a fim de não confundir a concessão de uso especial para fins de moradia com o instituto da usucapião vedada para imóveis públicos, é que é necessária a observância da regra contida no art. da referida MP :"O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial, in verbis:"(...) o dispositivo está mal colocado na Constituição. Não poderia estar inserido no artigo 183, que trata de modalidade especial de usucapião na área urbana, que ocorre em apenas em cinco anos ininterruptos, desde que utilizada pelo possuidor para sua moradia ou de sua família; ele incide sobre terras particulares e não sobre terras públicas, já o § 3º do mesmo dispositivo proíbe o usucapião de imóveis públicos; além disso, o usucapião acarreta a transferência do domínio e não a simples concessão de uso. O § 1º refere-se à alienação ou concessão de uso de terras públicas, pois não teria sentido admitir que, no caput, estivesse prevista a transferência de domínio pelo usucapião, e, no parágrafo, a possibilidade de mera concessão. Note-se que esse parágrafo encontra paralelo no artigo 188, § 1º, que contém norma semelhante, só que aplicável às terras devolutas situadas na zona rural.

Conforme entendimento adotado em trabalho anterior sobre o tema, o dispositivo constitucional exige um certo esforço de interpretação, para concluir que o constituinte quis distinguir duas hipóteses: a) em relação a imóveis privados, aplica-se o usucapião previsto no caput, com a outorga do título de domínio, já que o dispositivo prevê expressamente a aquisição do domínio como direito do possuidor que preencher os requisitos legais; b) em relação a imóveis públicos, aplica-se a alienação ou a concessão de uso." (in ob. cit. São Paulo: Atlas, 3a. edição, 2014. pp. 204-213).

(destaques e grifos nossos)

Por conseguinte, carecem a Sra. Durvalina e o Sr. João de interesse processual para a propositura da ação declaratória, ex vi do disposto no art. 485, VI, CPC.

Neste sentido, veja-se precedentes deste Egrégio Tribunal:

REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO AÇÃO DE CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (CUEM) Pretensão da autora de que seja reconhecido em seu favor o direito à concessão especial de uso do imóvel descrito na inicial Sentença de procedência proferida pelo juízo de primeira instância Requisitos para a CUEM previstos na medida provisória nº 2.220/2001, cuja constitucionalidade foi reconhecida pelo Colendo Órgão Especial desta

Egrégia Corte no julgamento da ADI nº 0041454-43.2012.8.26.0000 Para que o título de concessão de uso especial para fins de moradia seja obtido pela via judicial, necessária se faz a recusa ou omissão do órgão competente da Administração Inteligência do art. 6º, caput e § 1º, da referida medida provisória Ausência de demonstração de realização do pedido administrativo Requisito não preenchido Improcedência de rigor Precedentes deste E. TJSP - Sentença reformada - Reexame necessário acolhido e recurso provido. (TJSP; Apelação Cível 1014429-39.2013.8.26.0053; Relator (a): Rubens Rihl; Órgão Julgador: 1a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 9a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 12/02/2021; Data de Registro: 12/02/2021)

PROCESSO Concessão de uso especial para moradia Requerimento administrativo Ausência Extinção sem julgamento do mérito Possibilidade: Sentença que dá a melhor solução ao litígio merece prevalecer por seus próprios fundamentos. (TJSP; Apelação Cível 1000033-34.2020.8.26.0337; Relator (a): Teresa Ramos Marques; Órgão Julgador: 10a Câmara de Direito Público; Foro de Mairinque - 2a Vara; Data do Julgamento: 10/03/2021; Data de Registro: 10/03/2021)

APELAÇÃO. DECLARATÓRIA. Pretensão voltada ao reconhecimento do direito à concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM). Ausência de pedido administrativo. Pressuposto não cumprido. O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial (art. , da MP 2.220/01). Inexistência de recusa ou omissão em relação a pedido administrativo, que justificasse a intervenção do Poder Judiciário. Precedentes. Sentença de extinção por ausência de interesse processual mantida. Recurso desprovido. (TJSP; Apelação Cível 1027417-19.2018.8.26.0053; Relator (a): Heloísa Martins Mimessi; Órgão Julgador: 5a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 9a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 21/09/2020; Data de Registro: 23/09/2020)

APELAÇÃO REINTEGRAÇÃO DE POSSE RESCISÃO CONTRATUAL PEDIDO CONTRAPOSTO Procedência, em primeira instância, da pretensão da CDHU de rescindir contrato com a parte contrária e reintegrar à sua posse imóvel destinado a programa habitacional popular, ocupado irregularmente pela Apelante Insurgência Pedido contraposto de concessão especial de uso do imóvel para fins de moradia Descabimento Insuficiência de provas do direito defendido, nos termos do arts. 1º e 6º da MP nº 2.220/02 Inteligência do art. 373, I, do CPC Precedentes Pedido de renegociação do débito concernente à aquisição do imóvel Impossibilidade Falta de amparo legal e contratual Sentença mantida Recurso improvido . (TJSP; Apelação Cível 1000524-51.2020.8.26.0269; Relator (a): Rubens Rihl; Órgão Julgador: 1a Câmara de Direito Público; Foro de Itapetininga - 4a Vara Cível; Data do Julgamento: 13/08/2020; Data de Registro: 13/08/2020)

Concessão de Uso Especial. Autores buscam o reconhecimento do direito à concessão de uso especial, para fins de moradia, de bem imóvel pertencente ao Município de Guarujá, ou de outro, com fundamento no art. da Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001. Subsidiariamente, pedem sua inscrição nos programas de desenvolvimento urbano. Indeferimento da inicial. Extinção da ação com fundamento no artigo 485, I e VI, do CPC. Recurso dos autores buscando a anulação da sentença e o prosseguimento do feito. Inviabilidade. Hipótese em que os autores não comprovaram o prévio requerimento administrativo. Exigência prevista no artigo , da Medida Provisória 2.220/01. Pedido subsidiário, ademais, que improcede, na medida em que é ao Poder Público que cabe verificar se os autores preenchem os requisitos necessários à inserção em programa social de habitação. Recurso improvido.

(TJSP; Apelação Cível 1005097-47.2018.8.26.0223; Relator (a): Aroldo Viotti; Órgão Julgador: 11a Câmara de Direito Público; Foro de Guarujá - Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 24/10/2018; Data de Registro: 24/10/2018)

Ad argumentandum, não passa despercebido que os mencionados autores da lide conexa tinham plena ciência da destinação que seria conferida pelo Município de Bauru à área objeto da contenda e, mesmo assim, quedaram-se silentes quanto à implementação da providência exigida pelo art. da MP 2.220/2001, a par do que se entrevê do relatório elaborado pela Secretaria de Bem-Estar Social de Bauru (CRAS-Unidade III- fls. 95/99), in verbis:

"(...)

A Sra. Durvalina relatou-nos que o imóvel de madeira composto por um quarto, sala, cozinha, banheiro e uma edícula nos fundos foi construído há 30 anos com recursos próprios e nele coabitam além da usuária, o seu companheiro senhor João, carpinteiro e pedreiro autônomo, com renda aproximada em R$ 1.000,00, a filha Sônia e as netas Camila e

Izabela.

A moradora tem conhecimento que a área onde encontra-se edificado o imóvel tem sido objeto de interesse da Prefeitura Municipal de Bauru para implantação de algum projeto viário, mas não obtém maiores informações sobre tal projeto. Tem acompanhado o andamento do processo através da Defensoria Pública, inclusive tem conhecimento da proposta de inclusão da família em unidade habitacional vinculado ao Programa Minha Casa Minha Vida , mas esboçou nesse atendimento desinteresse em se mudar para outro bairro em razão dos recursos institucionais utilizados pela família na proximidade de sua residência, dentre eles: fácil acesso ao Hospital Estadual para tratamento médico da neta Camila, que sofre de problemas neurológicos (convulsões); utilização do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos da Criança e de Adolescente CEVAC pela mesma neta a qual detém a guarda; disponibilidade de uma área externa no terreno onde reside para armazenamento dos materiais recicláveis; além de fácil acesso junto as empresas (ferro velho), onde comercializa seus materiais recicláveis.

Ressaltou-nos que uma unidade habitacional (apartamentos), não atenderia as expectativas da família, mas fez menção de uma alternativa considerada mais plausível que seria disponibilidade de um lote naquela região para construção de uma casa também de madeira, pois sendo assim poderia prosseguir com sua atividade profissional e melhor acomodação de seus membros familiares".

(destaques e grifos nossos fl. 97).

Não obstante a incontroversa e precedente tentativa de inserção da Sra. Durvalina e cônjuge no Programa Minha Casa, Minha Vida, na qual não logrou êxito o Município de Bauru em razão da resistência destes em deixar o local, não há falar em possibilidade de condenação do ente federativo no pedido subsidiário deduzido na demanda declaratória, atrelado à inserção dos vencidos em programa social de habitação.

Com efeito, compete exclusivamente ao Município a aferição do preenchimento dos requisitos legais em contrapartida à vedação expressa de indevida ingerência do Poder Judiciário na esfera estrita da

Administração Pública.

Considerando, portanto, que os demandantes Durvalina e João não preencheram os requisitos exigidos pelo art. 6º da Medida Provisória nº 2020/2001, reforma-se a sentença para extinguir a ação declaratória, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, CPC. Por outro lado, configurado o esbulho possessório, julga-se procedente a ação possessória para reintegrar o Município de Bauru na posse do imóvel, ex vi do disposto no art. 1.275, do Código Civil.

Ônus sucumbenciais invertidos, observada a benesse da gratuidade da justiça concedida aos Srs. Durvalina e João.

Diante do exposto, dá-se provimento ao recurso para extinguir a ação declaratória de concessão de uso especial para moradia, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, CPC e julgar procedente a ação de reintegração de posse, concedendo a liminar pleiteada pelo Município de Bauru.

DJALMA LOFRANO FILHO

Relator

Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1505447990/apelacao-civel-ac-103801520138260071-sp-0010380-1520138260071/inteiro-teor-1505448067

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