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24 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 10 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Câmara Reservada ao Meio Ambiente
Publicação
29/09/2011
Julgamento
15 de Setembro de 2011
Relator
Antonio Celso Aguilar Cortez
Documentos anexos
Inteiro TeorAPL_1422537020078260000_SP_1317776125150.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO

TTfitüJNAL DE JUSTIÇA DE SÁO PAULO

101 ACOPDAO/DECISÃ REGISTRADO (A O MONOCRÁTIC) SOB Nº A

ACÓRDÃO i ifd um mil um um um um um mi mi

Vistos, relatados e discutidos estes autos de

Apelação nº 0142253-70.2007.8.26.0000, da Comarca de

São Paulo, em que é apelante ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES

DE VILA NOVA CONCEIÇÃO sendo apelado PREFEITURA

MUNICIPAL DE SÃO PAULO.

ACORDAM, em Câmara Reservada ao Meio Ambiente

do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a

seguinte decisão: "NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. POR

MAIORIA. VENCIDO O REVISOR QUE DAVA PROVIMENTO EM

PARTE, QUE FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO.", de conformidade

com o voto do (a) Relator (a), que integra este

acórdão.

O julgamento teve a participação dos

Desembargadores ZÉLIA MARIA ANTUNES ALVES (Presidente

sem voto), TORRES DE CARVALHO E RENATO NALINI.

São Paulo, 15 de setembro de 2011.

J0±

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO

CÂMARA RESERVADA AO MEIO AMBIENTE

RECURSO APELAÇÃO COM REVISÃO N. 0142253-70.2007.8.26.0000

NATUREZA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL - 1 INST. N. 136613/2007

COMARCA SÃO PAULO - 13º OF FAZENDA PÚBLICA

AGTE (S) ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES DE VILA NOVA CONCEIÇÃO

AGDO (S) PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

VOTO N. 2975/11

Ação civil pública ambiental. Pretensão de suspensão

de eficácia de lei municipal em face de apontado

conflito com outra anterior. Incompatibilidade não

demonstrada de modo absoluto. Inexistência de

hierarquia. Presunção de constitucionalidade não

afastada. Apelação não provida.

VISTOS.

Contra sentença que julgou improcedente ação civil

pública ambiental (fls. 406/410 e 416) apelou a entidade autora arguindo, em preliminar,

nulidade por falta de intimação do Ministério Público para manifestação sobre o mérito da

demanda; quanto ao mérito, disse que o Estatuto da Cidade deve prevalecer em face da

autonomia municipal, haja vista que a Constituição Federal estabelece a competência da

União para legislar sobre normas de direito urbanístico; alegou que o Estatuto da Cidade

(Lei n. 10.257/01) foi descumprido pela nova classificação conferida ao bairro Vila Nova

Conceição, porquanto é expressamente vedada a promoção de adensamento

populacional e construtivo onde não existir infraestrutura ociosa para suportá-lo; aduziu

que a Lei Municipal n. 13.885/04, ao reclassificar o bairro da Vila Nova Conceição como

ZM-3a/01, incorreu em inconstitucionalidade, contrariou leis municipais e o Plano Diretor

(Lei Municipal n. 13.430/02) aos quais estava hierarquicamente subordinada; sustentou,

por fim, que não houve a participação dos munícipes diretamente interessados na

elaboração da lei, em afronta à CF, ao Estatuto da Cidade e ao Plano Diretor do

Município; pediu provimento ao recurso, dando-se pela procedência da ação. Foram

apresentadas contra-razões defendendo a sentença e o Ministério Público manifestou-se

pelo provimento.

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CÂMARA RESERVADA AO MEIO AMBIENTE

É o relatório.

Trata-se de ação civil pública ambiental ajuizada em 11.12.06, pela Associação dos Moradores de Vila Nova Conceição em face do Município de São Paulo, por meio da qual a autora pleiteou o impedimento de expedição de qualquer termo de consulta, auto de licença ou alvará de aprovação, alvará de execução ou de funcionamento de atividades ou empreendimentos que não eram permitidos no bairro de Vila Nova Conceição antes do advento da Lei Municipal n. 13.885/04, permitindo-se apenas o que se admite nas atuais zonas ZM-2, que, de acordo com o Decreto n. 45.726/05, eqüivale à antiga Z13, e a declaração de nulidade da mudança legislativa de classificação do zoneamento do bairro de Vila Nova Conceição, com efeitos retroativos à data de promulgação da lei, anulando-se todo e qualquer alvará de aprovação, de execução, de funcionamento, termo de consulta e auto de licença de qualquer natureza emitido com fulcro na mudança de zoneamento, permitindo-se em definitivo apenas o que é permitido na atual ZM-2, até possível mudança legislativa superveniente.

O pedido liminar foi indeferido pela decisão de fl. 289.

Citado, o Município ofereceu defesa, arguindo preliminares de impossibilidade jurídica do pedido e inadequação da via processual eleita. No mérito, bateu-se pela regularidade do processo legislativo e pela higidez formal da Lei n. 13.885/04, e pleiteou a rejeição dos pedidos deduzidos.

Sobreveio sentença de improcedência da demanda, entendendo o Juízo monocrático que, a despeito do pedido de declaração de nulidade da alteração legislativa mencionada, o objeto dos autos é impedir que o Município dê aplicação a esta, em razão dos motivos de invalidade apontados como causa de pedir. Sustentou o Magistrado o descabimento da anulação das licenças concedidas com base na mencionada lei, na medida em que seus destinatários não integraram a relação processual e não poderiam sofrer os efeitos da decisão.

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Inconformada, apelou a Associação autora nos termos acima relatados. Todavia, a irresignação da Associação dos Moradores de Vila Nova Conceição não encontra respaldo legal, pelo que é de rigor a integral manutenção da sentença atacada.

Como já dito no agravo de instrumento relativo a este mesmo conflito de interesses, a Lei n. 13.430, de 13.09.02, instituiu o Plano Diretor Estratégico e o Sistema de Planejamento e Gestão do Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo e previu a elaboração de planos regionais pelas subprefeituras com assessoria das Secretarias de Planejamento e das Subprefeituras e participação dos munícipes das respectivas regiões, determinando a observância dos elementos estruturadores e integradores do Plano Diretor Estratégico, a ser complementado com vistas ao atendimento das peculiaridades regionais e das necessidades e interesses de suas populações, para efeito de aprovação por lei. E previu que os planos regionais contenham delimitação de áreas, sistema viário, destinação de áreas e equipamentos públicos e áreas verdes, bolsões, projetos de intervenção urbana e aplicação das diretrizes de uso e ocupação do solo previstas no Plano Diretor, ações indutoras de desenvolvimento local, a partir da vocação regional, etc (artigos 273 a 278, v. fl. 153).

As diretrizes de uso e ocupação do solo não devem significar engessamento de uma determinada situação, de modo a impedir a consecução dos demais objetivos dos planos regionais. Não parece ser esta a decorrência do artigo 294 da Lei n. 13430/02.

A Lei n. 13430/02 e a Lei n. 13885/04 são normas de igual hierarquia e a primeira não pode impedir sua própria alteração, se for o caso, de acordo com o ordenamento jurídico nacional.

É sabido que, nas expressões do Direito, contradições absolutas não se presumem, mas que, havendo incompatibilidades inconciliáveis, prevalece a regra mais nova. Para efeito de mera regulamentação do Plano Diretor Estratégico bastariam decretos, não seriam necessárias leis. E, se no processo

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legislativo, houve irregularidade capaz de fazer inconstitucional a lei nova, essa inconstitucionalidade deve ser declarada pelas vias próprias.

"Todas as presunções militam a favor da validade de um ato, legislativo ou executivo; portanto, se a incompetência, a falta de jurisdição ou a inconstitucionalidade, em geral, não estão acima de toda dúvida razoável, interpreta-se e resolve-se pela manutenção do deliberado por qualquer dos três ramos em que se divide o Poder Público. Entre duas exegeses possíveis, prefere-se a que não infirma o ato de autoridade" (Carlos Maximiliano, Hermenêutica e Aplicação do Direito, 19 Ed. Forense, 2006, p. 250/251).

A Municipalidade informou que houve regular processo legislativo e que o bairro objeto deste conflito de interesses tem parte de sue território em Macroárea de Urbanização Consolidada e parte em Macroárea de Reestruturação e Requalificação, ambas inseridas na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana; explicou que a Lei n. 13430/02 pretende controlar a expansão de novas edificações e saturação da infraestrutura na primeira das macroareas acima aludidas e obter melhor aproveitamento das condições locacionais e de acessibilidade na última e que para o caso de interesse neste recurso foram estabelecidos índices de densidade e coeficientes máximos de aproveitamento iguais ou inferiores aos da legislação anterior; e acrescentou que os novos usos não residenciais permitidos nas vias classificadas como coletoras devem observar parâmetros de incomodidade adequados ao uso predominantemente residencial, sem divergência com as diretrizes gerais do Plano Diretor Estratégico.

Ademais, a dilação probatória nos termos propugnados pelo Ministério Público de Segunda Instância significaria, em última análise, somente colheita de opinião de um ou alguns profissionais técnicos da área. Há que se levar em consideração que o Direito Urbanístico, tanto quanto outras ciências jurídicas, é seara complexa e permeada de opiniões divergentes e conflitantes. Nesse passo, considera-se que a aferição genérica da "eficiência do ordenamento urbano e do 'pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade'", ou ainda da "concretização de medidas objetivando viabilizar 'gestão democrática por meio da participação da população e de

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associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano'" importariam diligências virtualmente impossíveis de se realizar.

É oportuno recuperar o trecho da manifestação da Secretaria Municipal de Planejamento em que ficou afirmado que "o Plano Regional de Vila Mariana foi elaborado em consonância com as diretrizes estabelecidas na Lei Geral -PDE. Estas acabaram por consolidar um tipo de ocupação já existente. O que se pode constatar aqui é que este território, que já se caracterizava por uma densidade construtiva alta, diante dos dispositivos do atual Plano Diretor de Vila Mariana, deverá ser objeto de um menor adensamento, uma vez que como já dito, foram estabelecidos índices iguais ou inferiores aos praticados pela legislação anterior. As características de uso e ocupação do solo decorrentes da aplicação da legislação vigente não resultarão em uma alteração radical no uso do solo deste bairro. Como esclarecemos, esta área já permitia um adensamento para o uso residencial, que é o predominante, e no que se refere ao coeficiente de aproveitamento máximo, este ou foi mantido para o caso da VM.ZM3a-01, ou foi reduzido para o caso das zonas VM.ZCPb/02 e VM.ZM3b/01".

Como se vê, com as observações acima, a sentença deve ser mantida, eis que conferiu adequada solução à lide.

A fim de ver disponibilizadas as vias especial e extraordinária, consideram-se expressamente prequestionados os dispositivos constitucionais e legais invocados, cabendo anotar que não houve negativa de vigência nem contrariedade a nenhum deles.

Ante o exposto, nega-se provimento à apelação,

mantendo-se a sentença nos termos acima. ^^—> y

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VotonºAC-7.602/ll

Apelação nº 0142253-70.2007 - Câmara Reservada ao Meio Ambiente

Apte: Associação dos Moradores da Vila Nova Conceição

Apdo: Prefeitura Municipal de São Paulo

Origem: São Pedro - Proc. nº 1.983/04 ou 966/04 Juiz: Antônio Augusto Galvão de França Hristov

Revisão - Voto vencido em parte

AÇÃO AMBIENTAL. São Paulo. Vila Nova Conceição. LM nº 13.885/04. Violação ao Estatuto da Cidade e ao Plano Diretor (LM n"13.430/02). Alteração do zoneamento,

com adensamento populacional e construtivo. - Os Planos Setoriais, como a LM n" 13.885/04, não podem alterar ou se contrapor ao Plano Diretor do Município, apro

vado pela LM n"13.430/02, sob pena de fazer deste uma ficção ou uma inutilidade.

- Improcedência. Provimento em parte do recurso dos autores para manter nas qua

dras indicadas na inicial a classificação de zona mista média, com permissão para

o uso não residencial próprio ao comércio e serviços locais.

1. Ação civil pública movida pela Associação dos Morado res de Vila Nova Conceição sob alegação de que a LM nº 13.885/04, por permitir o adensamento populacional e construtivo, viola o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor (LM nº 13.430/02) e pedido de anulação da mudança legislativa de clas sificação do zoneamento do bairro de Vila Nova Conceição e dos atos administra tivos expedidos com base nela. O pedido foi julgado improcedente. A autora ape la.

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Os Des. Aguilar Cortez e Renato Nalini negam provi

mento ao recurso. Exponho a seguir as razões da divergência.

2. A lide cuida de direito urbanístico, que foge à compe tência da Câmara Ambiental conforme afirmado pelo Órgão Especial e, agora, pela Turma Especial de Direito Público; mas prossigo na análise, ante a compe tência apenas preferencial e o julgamento do AI nº 623.110.5/3-00, 10-5-2007, Rei. Aguilar Cortez, extraído deste mesmo processo.

3. A questão pode ser vista em duas vertentes. Na pri meira, o acórdão afirma que do art. 294 da LM nº 13.430/02 não decorre o en gessamento das diretrizes de uso e ocupação do solo, de modo a impedir a con secução dos objetivos dos planos regionais; e que a LM nº 13.430/02 (Plano Di retor) e a LM nº 13.885/04 são normas de igual hierarquia e a primeira não pode impedir sua própria alteração, se for o caso. Não vejo como acompanhar o fun damento.

O art. 182 da Constituição Federal prevê a existência .de diretrizes gerais fixadas em lei com objetivo de ordenar o pleno desenvolvi mento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes; nos termos do § I , tais diretrizes gerais compõem o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. O art. 182 foi regulamentado pela LF nº 10.257/01, o chamado Estatuto das Cidades, que estabeleceu diretrizes ge rais para a política urbana, de obrigatória observância pelos municípios; nesta, o plano diretor, aprovado por lei municipal e revisto pelo menos a cada dez anos, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, parte integrante do processo de planejamento municipal que engloba todo o município

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(art. 40) e indicado em primeiro lugar entre os instrumentos de planejamento municipal (art. 4 , III 'BL). DO mesmo modo, o art. 150 da Lei Orgânica do Muni cípio (fls. 141) estabelece que o Plano Diretor é o instrumento global e estratégi' co da política de desenvolvimento urbano e de orientação a todos os agentes pú blicos e privados que atuam na cidade, definindo as diretrizes para o uso do solo e para os sistemas de circulação. O art. 6 da LM nº 13.430/02 de 13-9-2002, que estabeleceu o Plano Diretor Estratégico de São Paulo, dispôs no art. 6 que os Planos Regionais, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Plano de Circulação e Transporte e o Plano de Habitação são complementares a este Plano e deveriam ser encaminhados ao Legislativo Municipal até 30-4-2003.

4. Assim, o Plano Diretor pode ser complementado por leis que cuidem dos detalhes de sua implementação: zoneamento, regras e pos turas setoriais. O plano diretor, único desses instrumentos de estatura constitu cional, não pode ser alterado pela legislação a ele subordinada; não pela hierar quia formal, que não existe, mas pela hierarquia que decorre da sua própria na tureza, pois então deixará de ser o instrumento básico da política urbana e as diretrizes gerais não serão gerais, nem terão validade alguma. O planejamento urbano ficará comprometido e o plano diretor, que não precisará ser obedecido pelas leis a ele subordinadas, se torna uma peça de ficção tão a gosto dos nossos governantes e legisladores. A questão foi bem enfocada pela autora:

Tais normas [do plano diretor] já podem conter em si todos os elementos para sua

eficácia e aplicação imediata, com o que os efeitos do plano se manifestarão dire tamente vinculantes para os órgãos públicos e para os particulares. Mas em al guns casos a lei do plano pode deixar certas disposições para atuação ulterior, mediante leis especiais - por exemplo, sobre uso do solo, edificações. Pode tam bém estabelecer as normas fundamentais (as diretrizes), remetendo a regulamento os pormenores de sua aplicação, como é comum verificar-se no que tange às nor mas de zoneamento. O plano diretor pode ser apenas geral, ficando sua atuação

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dependendo de planos especiais, setoriais e plano executivo. Mas é certo que a lei do plano é eficaz nos limites de suas determinações, importando efeitos desde logo vinculantes para os órgãos públicos e para os particulares, que ficam sujeitos às

suas normas. Assim, são nulos os atos municipais contrários às normas do plano. (JOSÉ AFONSO DA SILVA, Direito Urbanístico Brasileiro, 4 Ed. Malheiros, São Paulo, pág. 147/148)

5. O plano diretor vincula também o legislador local; po de ser modificado por lei posterior, conforme prevê o próprio Estatuto da Cidade no art. 40, mas não pelas leis que cuidem de sua aplicação e complementação, no caso as leis setoriais e regionais que a ele devem amoldar-se. Não é uma dis tinção especiosa. O plano diretor traz as normais gerais, as diretrizes básicas que ordenam a política urbana do município todo; obriga o administrador e o legislador a uma visão de conjunto e de integração da cidade que se perde quan do a análise se centra em uma pequena parte da urbe. Resumindo: o plano dire tor pode ser alterado por lei posterior [leis que alterem o próprio plano, as pró prias diretrizes gerais], mas não pelas leis setoriais que a ele são subordinadas. Por tais razões não vi como acompanhar a conclusão do acórdão de que a lei ge• ral possa ser alterada pela lei setorial, ainda que de igual hierarquia formal; pois a hierarquia material é evidente e de outro modo não se chega ao planejamento da cidade, nem se cumpre o art. 182 da Constituição Federal, a LF nº 10.257/01 ou a própria Lei Orgânica do Município. A LM nº 13.885/04 (Plano Setorial) não merece cumprimento, no que contrarie as diretrizes gerais traçadas pela LM nº 13.430/02 (Plano Diretor). É a conclusão a que chegamos em caso anterior:

A Lei 13.430 de 13-9-2002 estabeleceu o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (PDE) e a LM nº 13.885/04 tratou, por sua vez, da instituição dos Planos Regionais Estratégicos das subprefeituras, evidentemente, como normas complementares, no dizer expresso de seu próprio artigo I . Em princípio, se a fi nalidade da nova lei era apenas a de complementar e ratificar a anterior, não po

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dia contrariá-la e muito menos alterá-la. Aliás, o art. 294 da Lei 13.430 já impu nha uma limitação a respeito:"O Plano Diretor Estratégico será revisto em 2003, exclusivamente, para incluir os Planos Regionais", obviamente em consonância com as linhas mestras nele estabelecidas. (MC nº 508.380.5/5-00, Câmara Ambi ental, 30-11-2006, Rei. Samuel Júnior, concederam em parte a cautela, unânime).

6. Posto isso, cabe ver se a LM nº 13.885/04 apenas complementa ou se contraria o disposto na LM nº 13.430/02. O art. 147 do Pla no Diretor divide a cidade nas Macro-zonas de Proteção Ambiental (inciso I) e de Estruturação e Qualificação Urbana (inciso II). O art. 154 divide esta última nas Macro-áreas de Reestruturação e Qualificação Urbana (inciso I), de Urbanização Consolidada (inciso II), de Urbanização em Consolidação (inciso III) e de Urbani zação e Qualificação (inciso IV).

A Vila Nova Conceição está incluída na Macro-área de Urbanização Consolidada descrita no art. 156 do Plano Diretor (fls. 150), ocupa da majoritariamente pela população de renda alta e média alta e formada por bairros estritamente residenciais e por áreas que tem sofrido um forte processo de verticalização e adensamento construtivo, e, embora conte com excepcionais condições de urbanização e alta taxa de emprego, tem sofrido esvaziamento po pulacional e apresentado níveis elevados de saturação da malha viária. Nesta macro-área objetiva-se alcançar transformações urbanísticas para controlar a expansão de novas edificações e a saturação da infra-estrutura existente por . meio de controle dos processos de adensamento construtivo e de saturação viá ria, por meio da contenção do atual padrão de verticalização, da revisão dos usos geradores de tráfego, da preservação e proteção das áreas estritamente residen ciais e das áreas verdes significativas.

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Quanto ao zoneamento, parte está em Zona Exclusi vamente Residencial - ZER e parte em Zona Mista, esta com os coeficientes de aproveitamento indicados no art. 165 (fls. 151). A Prefeitura entende que a lei nova não trouxe maior adensamento ou prejuízo à antiga Z13-007, conforme a manifestação de fls. 342/347, 348/356, vol. 2; mas mais convincente é a crítica formulada pela arquiteta que assessora a autora (fls. 370/402, vol. 2). Não hou ve alteração na parte exclusivamente residencial ou na parte residencial mista; mas a mudança para zona mista de alta densidade implica na alteração dos coe ficientes de ocupação dos demais usos, que deixam de abrigar o comércio e o serviço de uso local para permitir estabelecimentos maiores, passíveis de atrair usuários e consumidores de outros bairros. Assim, onde antes podia instalar-se uma mercearia com 250 m 2 de área construída agora pode se instalar um su permercado com 2.000 m 2 de área construída; ao invés de uma lanchonete com três vagas para estacionamento ali pode se instalar um restaurante com cin qüenta vagas para automóveis.

.7. A crítica é indiretamente admitida pelo técnico da Pre feitura (fls. 350, vol. 2), ao considerar que a diferença dos usos permitidos pela LM nº 9.411/81 e a LM nº 13.885/04 está no novo critério que considera a cate goria da via relacionada ao uso. Assim sendo, na zona mista ZM3a/01 (a nova classificação) ao longo das vias locais os usos permitidos são os mesmos da le gislação anterior, acrescido de parâmetros de emissão de ruído, vibração associ ada, emissão de radiação, emissão de odores, emissão de gases vapores e mate rial particulado, emissão de fumaça; vigora inclusive a área construída computável máxima de 250 m 2 (quadro nº 02/d anexo à parte III da LM nº 13.885/04). A diferença ocorre ao longo das vias coletoras, onde a relação de atividades permi tidas se amplia em função das características da via coletora (quadro nº 02/e .anexo à parte III da lei). O problema é que, conforme demonstrado a fls. 377, vol. 2 a nova lei classifica praticamente todas as ruas da zona mista como vias cole

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. toras, onde todos os usos são permitidos, e classifica uma das ruas, sem razão aparente, como via estrutural, e sem que haja qualquer diferença entre elas as poucas vias que continuaram classificadas como locais'.

A crítica subscrita pela arquiteta Lucila Falcão Pessoa Lacreta é convincente. A LM nº 13.885/04, ao classificar a antiga Z13-007 de média densidade como ZM3a/01 de alta densidade, somada à extensa lista de vias coletoras e uma estrutural, ocasiona uma alteração substancial nos usos não residenciais permitidos e no adensamento, ante a permissão para maior área construída, da ocupação do bairro. A alteração altera a vocação do bairro, residencial com comércio e serviços locais, e provoca a saturação da infraestrutura e da malha viária, desobedecendo às diretrizes traçadas no art. 156 da LM nº 13.430/02: controle da expansão de novas edificações e da saturação da infra-estrutura existente, em especial em relação à classificação das vias e da abertura para o uso não residencial, que devem permanecer como ocorria na lei anterior.

O voto é pelo provimento em parte do recurso da autora para, por ofensa ao Plano Diretor, manter nas quadras indicadas na ini cial a classificação de zona mista média, com permissão para o uso não residen cial próprio ao comércio e serviços locais.

TORRES DE CARVALHO

Revisor, vencido em parte

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