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17 de Outubro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
23/06/2016
Julgamento
22 de Junho de 2016
Relator
Francisco Casconi
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP_ADI_22254613420158260000_df7e0.pdf
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Inteiro Teor

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

Registro: 2016.0000432869

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de Inconstitucionalidade nº 2225461-34.2015.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SUMARÉ e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SUMARÉ.

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores PAULO DIMAS MASCARETTI (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, TRISTÃO RIBEIRO, BORELLI THOMAZ, JOÃO NEGRINI FILHO, SÉRGIO RUI, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, AMORIM CANTUÁRIA, SILVEIRA PAULILO, ELCIO TRUJILLO, ADEMIR BENEDITO, PEREIRA CALÇAS, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA, MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.

São Paulo, 22 de junho de 2016.

FRANCISCO CASCONI

RELATOR

Assinatura Eletrônica

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ÓRGÃO ESPECIAL

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2225461-34.2015.8.26.0000

COMARCA: SÃO PAULO

AUTOR: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

RÉUS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SUMARÉ e

PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SUMARÉ

VOTO Nº 31.441

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEIS NºS 3.024, DE 25 DE JUNHO DE 1997;4.231, DE 15 DE SETEMBRO DE 2006; E 5.022, DE 25 DE JUNHO DE 2010, TODAS DO MUNICÍPIO DE SUMARÉ, QUE PROMOVEM SUCESSIVAS ALTERAÇÕES EM DISPOSITIVO L

DA LEI DE PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO DAQUELA LOCALIDADE

DIPLOMAS QUE ESTABELECEM DIRETRIZES E NORMAS RELATIVAS AO DESENVOLVIMENTO URBANO LOCAL

PROCESSOS LEGISLATIVOS RESPECTIVOS DESPROVIDOS DE PLANEJAMENTO E ESTUDO TÉCNICO DE ADEQUAÇÃO DAS ALTERAÇÕES IMPOSTAS, BEM COMO NÃO SUBMETIDOS À APRECIAÇÃO POPULAR EXIGÊNCIAS CONSTITUCIONALMENTE INERENTES ÀS NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO

CONTRASTE AOS ARTIGOS 180, INCISOS I, II, E V, 181 E 191 DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE PRECEDENTES DO C. ÓRGÃO ESPECIAL PRETENSÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DOS EFEITOS.

Ação direta de inconstitucionalidade voltada contra Leis nºs 3.024, de 25 de junho de 1997; 4.231, de 15 de setembro de 2006; e 5.022, de 25 de junho de 2010, todas do Município de Sumaré.

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Delineada causa petendi , em breve síntese, repousa na alegada ausência de planejamento técnico e participação popular no processo legislativo que deu gênese a cada lei impugnada, daí decorrendo ofensa a artigos 180, incisos I, II, e V, 181 e 191 da Constituição Bandeirante.

Processado sem concessão de liminar, nos termos da r. decisão de fls. 368/369, houve livre redistribuição do feito à minha Relatoria (fls. 463 e 465), em vista da assunção da egrégia Presidência desta Corte pelo eminente Relator originalmente sorteado. Informações da Câmara Municipal de Sumaré acostadas a fls. 376/379, transcorrido in albis respectivo prazo concedido ao Prefeito Municipal (fls. 461).

Citado, o Procurador Geral do Estado manifestou-se a fls. 458/460, apontando desinteresse na defesa da norma contrastada, por tratar de matéria exclusivamente local.

A Douta Procuradoria Geral de Justiça, em parecer encartado a fls. 469/478, reiterou a procedência do pedido.

É o Relatório.

Pretensão deduzida busca extirpar do ordenamento jurídico Leis nºs 3.024, de 25 de junho de 1997; 4.231, de 15 de setembro de 2006; e 5.022, de 25 de junho de 2010, todas do Município de Sumaré, que sucessivamente empregaram nova redação ao artigo 79 da Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº 2.381, de 26.12.1995) daquela localidade. As leis impugnadas contêm a seguinte redação:

Lei nº 3.024/1997:

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Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995 (parcelamento do Solo), passam a vigorar com a seguinte redação:

'Art. 79 O uso não conforme ou a edificação não conforme de que trata a Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995 serão admitidos, desde que sua existência, anterior à data da publicação da presente lei, seja comprovada mediante documento expedido pela Prefeitura Municipal ou órgão Estadual ou Federal, e desde que o proprietário apresente a documentação necessária num prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da data da publicação desta lei.

§ 1º - Nas edificações existentes anteriormente à publicação da presente lei cujos índices de aproveitamento e ocupação não tenham atingido os máximos previstos no quadro nº 2 da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, porém cuja não conformidade seja referente apenas aos recuos, serão permitidas ampliações, desde que as edificações resultantes não ultrapassem aos índices estabelecidos, e novas partes sejam atendidas todas as exigências da zona de uso em que estiverem localizadas.

§ 2º - Nos imóveis não conforme, tanto com relação ao uso como a edificação. Não serão admitidas quaisquer ampliações que agravem a não conformidade com relação a presente lei, admitindo-se apenas reformas essenciais à segurança e à higiene das edificações, instalações e equipamentos.'

Art. 2º - No quadro ZM1 e ZCS-01, constante da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, que estabelece as características das Zonas de Uso do Solo, a área mínima de 1.000 m² passa a ser de 800 m².

Art. 3º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º - Revogam-se as disposições em contrário”.

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Lei nº 4.231/2006:

“Artigo 1º - O artigo 79, parágrafo 1º da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995 (Parcelamento do Solo), passam a vigorar com a seguinte redação:

'Art. 79 O uso não Conforme ou a Edificação não Conforme de que trata a Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, serão admitidos e regularizados desde que sua existência seja anterior à data da publicação desta lei, ou comprovada mediante documento expedido pela Prefeitura Municipal, órgão Estadual ou Federal, e desde que o proprietário apresente a documentação necessária num prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar a data de publicação desta Lei.

§ 1º - Nas edificações existentes anteriormente à publicação da presente lei cujos índices de aproveitamento e ocupação não tenham atingido os máximos previstos no quadro 2 da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, incluindo prédios comerciais e templos religiosos, porém cuja não conformidade seja referente apenas aos recuos, serão permitidas aplicações, desde que as edificações resultantes não ultrapassem aos índices estabelecidos, e novas partes sejam atendidas todas as exigências da zona de uso em que estiverem localizadas'.

Art. 2º - No Quadro 2/3 (Características das Zonas de Uso do Solo) constante na Lei Municipal nº 2831/95, fica concluída a Categoria de Uso identificada como R2 na Zona de Uso identificada como Z11, conforme quadro em anexo.

Art. 3º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º - Revogam-se as disposições em contrário, em especial o artigo 4º da Lei Municipal nº 4025, de 20 de maio de 2005”.

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Lei nº 5.022/2010:

Art. 1º - O artigo 79, parágrafo 1º da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995 (Parcelamento do Solo), passam a vigorar com a seguinte redação:

'Art. 79 O Uso não Conforme ou a edificação não Conforme de que trata a Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, serão admitidos e regularizados desde sua existência, seja anterior à data de publicação desta lei, ou comprovada mediante documento expedido pela Prefeitura Municipal, órgão Estadual ou Federal, e desde que o proprietário apresente a documentação necessária num prazo máximo 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias a contar a data de publicação desta Lei.

§ 1º - Nas edificações existentes anteriormente à publicação desta lei cujos índices de aproveitamento e ocupação não tenham atingido os máximos previstos no quadro nº 02 da Lei Municipal nº 2831, de 26 de dezembro de 1995, incluindo prédios comerciais e templos religiosos, construídos em área mínima de 125 m2 (cento e vinte e cinco metros quadrados), testada mínima de 5m (cinco metros), porem cuja não conformidade seja referente apenas aos recuos, serão permitidas ampliações, desde que as edificações resultantes não ultrapassem aos índices estabelecidos, e novas partes sejam atendidas todas as exigências da zona de uso em que estiverem localizados'.

Art. 2º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

Art. 3º - Revogam-se, as disposições em contrários”.

Adotou-se, como parâmetro de controle no âmbito constitucional do Estado, os seguintes preceitos de observância obrigatória pelos Municípios (art. 144 da CE):

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“Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:

I - o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;

II - a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes;

(...)

V - a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida;

Artigo 181 - Lei municipal estabelecerá, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes.

Artigo 191 - O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico”.

Sinteticamente, as leis objeto de controle implementaram, sucessivamente, nova redação legislativa no artigo 79 da Lei nº 2.381, de 26 de dezembro de 1995, que dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo do Município de Sumaré.

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Colhe-se que tais normas objetivaram preponderantemente concessão de prazo, aos proprietários de imóvel em desconformidade à aludida lei de uso e ocupação do solo, para necessária regularização, além de modificar metragem de novas construções (art. da Lei nº 3.024/1997) e incluir nova Categoria de Uso R2 na Zona de Uso identificada como Zl1 (art. da Lei nº 4.231/2006).

Assumindo, portanto, inequívoco caráter urbanístico, inafastável a conclusão no sentido de que os atos normativos atacados realmente colidem com a ordem constitucional em vigor.

Isto porque, tratando-se de leis de conteúdo que disciplina uso e ocupação do solo urbano, alcançando evidentemente o próprio desenvolvimento do Município de Sumaré, indispensável era a realização de aprofundado estudo técnico pelo Executivo Municipal no trâmite do respectivo processo legislativo, a evidenciar o interesse público e completa conformação das mudanças propostas aos objetivos e à própria função social da cidade, considerando sua dimensão integral.

Sem dúvida compete ao Município traçar normas, regulamentos, limitações e diretrizes de interesse local que direcionam seu desenvolvimento e o bem-estar dos munícipes, com adequada ordenação do sistema urbano, editando normas como o plano diretor, leis de parcelamento e uso do solo, zoneamento etc., à luz dos artigos 30, inciso VIII, e 182 da Constituição da República. Todavia, convolação destas premissas em atos normativos, a fim de que se tornem exequíveis, imperativos e cogentes, deve peremptoriamente observar exigências constitucionais.

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E, a esse respeito, nos moldes estabelecidos nos artigos 180, incisos II e V, e 181, § 1º, da Carta Paulista, o planejamento técnico , ou plano urbanístico, está constitucionalmente imbricado ao processo de elaboração das normas municipais que disponham sobre os temas em questão. A propósito, enaltecendo sua importância notadamente no aspecto de transformação da realidade social, registra JOSÉ AFONSO DA SILVA:

“... o plano urbanístico não constitui simples conjunto de relatórios, mapas e plantas técnicas, configurando um acontecer unicamente técnico. Compenetrando-se da realidade a ser transformada e das operações de transformação que consubstanciam o processo de planejamento, sob pena de ser mera abstração sem sentido, o plano urbanístico adquire, ele próprio, por contaminação necessariamente dialética, as características de um procedimento jurídico dinâmico, ao mesmo tempo normativo e ativo, no sentido de que os anteprojetos elaborados por técnicos e especialistas adquirem a categoria de diretrizes para a política do solo e sua edificação, ao mesmo tempo em que, em seus desdobramentos, se manifesta como conjunto de atos e fundamentos para a produção de atos de atuação urbanística concreta.” (in “Direito Urbanístico Brasileiro”, 6ª edição, Malheiros Editores, págs. 93/94).

Com efeito, na hipótese concreta, reprodução dos processos legislativos que deram gênese às leis impugnadas (fls. 181/197, 198/233 e 234/252) demonstra que, de fato, inexistiu exigido planejamento técnico a subsidiar as alterações de caráter urbanístico levadas a efeito, sem olvidar aparente “perdão legislativo” que se pretendeu casuisticamente estabelecer em relação a imóveis em desconformidade à lei de uso e ocupação do solo, o que se mostra claro à luz das “justificativas”

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apresentadas aos respectivos projetos de lei.

Escapa ao modelo constitucional, portanto, edição de atos normativos urbanísticos desamparados de adequados planejamento e estudo técnico, a justificar transformação da realidade da cidade em convergência às demais diretrizes legais que dirigem o desenvolvimento do Município. Agir ao arrepio da exigência viabiliza predominância de interesses outros, nem sempre aliados ao bem-estar social e à correta organização urbanística.

Sem prejuízo, afere-se também que aludidos processos legislativos das leis questionadas não promoveram obrigatória inserção de participação popular (artigos 29, inciso XII, da Constituição da República, bem como 180, incisos I e II, e 191 da Carta Estadual) a validar sua edição.

Trata-se, verdadeiramente, de exigência que concretiza democratização no trâmite de produção de normas que dispõem sobre ordenamento urbanístico, as quais devem considerar o bem-estar do povo, os anseios e necessidades da comunidade, o que ultima ratio inibe atuações idealizadas autoritariamente pelos personagens usualmente envolvidos neste processo.

Atento a tais vícios, que maculam insanavelmente as leis impugnadas, o parecer ofertado pela Douta Procuradoria Geral de Justiça (fls. 469/478) deduziu judiciosos argumentos:

“O planejamento não é mais um processo discricionário e dependente da mera vontade dos administradores. É uma previsão e exigência constitucional (Art. 48, IV, 182, da CF e art. 180, II, da CE). Tornou-se imposição

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jurídica, mediante a obrigação de elaborar planos, estudos quando se trate da elaboração normativa relativa ao estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano.

O planejamento urbanístico não é um simples fenômeno técnico, mas um verdadeiro processo de criação de normas jurídicas, que ocorre em duas fases: uma preparatória, que se manifesta em planos gerais normativos, e outra vinculante, que se realiza mediante planos de atuação concreta, de natureza executiva.

(...)

Da análise dos Projetos de Lei que redundaram nas leis impugnadas, verificou-se que não ocorreram estudos técnicos para verificação da viabilidade das propostas. As modificações legislativas não estão fundadas por planejamento urbanístico que busca o crescimento ordenado da cidade e a melhoria das condições de vida dos cidadãos.

As leis impugnadas, ainda que tenham sido de iniciativa do Executivo, por não decorrerem da atividade de planejamento urbano do município, compromete o crescimento organizado da cidade e a ocupação ordenada de seus espaços.

(...)

Seria imprescindível a participação da comunidade seja para discutir acerca da viabilidade das ampliações das edificações existentes (Leis nº 3024/1997, nº 4231/2006 e nº 5022/2010), seja para verificar a possibilidade de diminuição da área mínima de 1.000m² para 800m² das características das Zonas de Uso do Solo (Lei nº 3024/1997), bem como para aferição da viabilidade da inclusão da Categoria de Uso identificada como R2 na Zona de Uso identificada como Zl1 (Lei nº 4231/2006).

Ressalte-se que a validade e legitimidade da norma urbanística, em virtude dos condicionamentos e limitações que

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impõe à atividade e aos bens dos particulares e de seu objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, pressupõe participação comunitária em todas as fases de produção”.

A matéria em debate, ademais, é recorrente no âmbito deste C. Órgão Especial, valendo citar, dentre outros, os seguintes julgados:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Complementar nº 112, de 17 de julho de 2015, do Município de Campinas que dispõe sobre a regularização de construções clandestinas e/ou irregularidades na cidade Matéria relativa à Administração Municipal, de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo - Ato normativo que por seu conteúdo, dependia de prévios estudos de planejamento e efetiva participação popular, exigências reservadas às situações indicadas no artigo 181 da Constituição Estadual - Violação aos artigos 47, incisos II e XIV, 144, 180, inciso II, 181 e 191, todos da Constituição Estadual - Modulação dos efeitos (ex nunc). Pedido procedente, com modulação.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2007245-72.2016.8.26.0000, rel. Des. Ricardo Anafe, j. em 11.05.2016)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Leis Complementares nº 164, de 21 de dezembro de 2001 e nº 239, de 10 de maio de 2006, ambas do Município de Caçapava, 'frutos de iniciativa parlamentar, que alteram regras constantes da Lei Complementar nº 109/99 de Caçapava' Não efetivação de estudos prévios, planejamento técnico e efetiva participação da comunidade Exigências que, impostas à edição do plano diretor e ao zoneamento, devem ser observadas igualmente em sua alteração Desrespeito, configurado, aos arts. 180, caput, e

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inciso II, 181, § 1º e 191, da Constituição Estadual, assim como, por força do art. 144 desse diploma, os princípios constitucionais estabelecidos nos arts. 182, § 1º, e o art. 30 e inciso VIII, da Constituição Federal Vício, ademais, de iniciativa (arts. 47, II e XIV, da CE), porquanto se trata de matéria relativa à gestão da cidade ('reserva de administração')

Necessidade de modulação, para preservar situações jurídicas e de fato já consolidadas Efeito da declaração que se produz a contar da publicação do acórdão. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2228709-42.2014.8.26.0000, rel. Des. João Carlos Saletti, j. em 26.08.2015)

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Preliminar afastada. Lei municipal que altera o zoneamento urbano. Iniciativa legislativa. Usurpação da competência do Chefe do Executivo, a quem compete a gestão administrativa. Vício de iniciativa. Ausência de estudo técnico prévio, de ampla consulta pública e de participação das entidades comunitárias envolvidas. Ação julgada procedente.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0108499-30.2013.8.26.0000, rel. Des. Cauduro Padin, j. em 09.10.2013)

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei municipal que altera substancialmente a lei que dispõe sobre o Plano Diretor do Município - Necessidade de ser o processo legislativo -tanto o referente à elaboração da Lei do Plano Diretor como daquela que a altera - integrado por estudos técnicos e manifestação das entidades comunitárias, fato que não ocorreu -Audiência do Conselho Municipal de Política Urbana que não supre a exigência da participação popular, caracterizadora de uma democracia participativa. Ação procedente.” (Ação Direta de

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Inconstitucionalidade nº 0207644-30.2011.8.26.0000, rel. Des. Walter de Almeida Guilherme, j. em 21.3.2012).

Registra-se, ainda, prévia declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 4.025/2005, do Município de Sumaré, também de conteúdo urbanístico, consoante se afere da inicial reproduzida a fls. 35/45, bem como do v. acórdão copiado a fls. 122/126.

Finalmente, considerando longeva vigência dos reiterados atos normativos impugnados, bem como necessidade de preservação de situações fático-jurídicas já consolidadas, prudente a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos moldes do artigo 27 da Lei 9.868/99, a partir de 25.11.2015, data em que cientificados os Poderes Executivo e Legislativo locais acerca da propositura da presente demanda (fls. 454).

Meu voto, portanto, julga procedente a pretensão para declarar a inconstitucionalidade, com modulação dos efeitos, das Leis nºs 3.024, de 25 de junho de 1997; 4.231, de 15 de setembro de 2006; e 5.022, de 25 de junho de 2010, todas do Município de Sumaré.

Des. FRANCISCO CASCONI

Relator

Assinatura Eletrônica

Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/353912515/direta-de-inconstitucionalidade-adi-22254613420158260000-sp-2225461-3420158260000/inteiro-teor-353912541

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Leis Complementares nº 164, de 21 de dezembro de 2001 e nº 239, de 10 de maio de 2006, ambas do Município de Caçapava, "frutos de iniciativa parlamentar, que alteram regras constantes da Lei Complementar nº 109/99 de Caçapava" – Não efetivação de estudos prévios, planejamento …