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27 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Órgão Especial

Publicação

14/03/2017

Julgamento

8 de Março de 2017

Relator

Moacir Peres

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-SP_ADI_21503180520168260000_03c68.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

ÓRGÃO ESPECIAL

Registro: 2017.0000155140

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2150318-05.2016.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JUNDIAÍ.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PAULO DIMAS MASCARETTI (Presidente), FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ARANTES THEODORO, BORELLI THOMAZ, JOÃO NEGRINI FILHO, SÉRGIO RUI, SALLES ROSSI, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, AMORIM CANTUÁRIA, BERETTA DA SILVEIRA, ELCIO TRUJILLO, ADEMIR BENEDITO, XAVIER DE AQUINO E ANTONIO CARLOS MALHEIROS.

São Paulo, 8 de março de 2017.

Moacir Peres

RELATOR

Assinatura Eletrônica

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VOTO Nº 30.126 (Processo digital)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2150318-05.2016.8.26.0000

AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ

RÉU: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JUNDIAÍ

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE I. AUSÊNCIA DE PARAMETRICIDADE Controle abstrato de constitucionalidade que somente pode se fundar na Constituição Estadual Análise restrita aos dispositivos constitucionais estaduais invocados II. VÍCIO DE INICIATIVA Lei Municipal n. 8.662, de 23 de maio de 2016, que “altera a Lei 3.705/91, que regula a construção de muro e calçada e a limpeza de terrenos, para especificar tratar-se de terrenos públicos e privados e prever altura de mínima de muro” Legislação que não interfere na gestão administrativa do Município

Inexistência de vício de iniciativa Regra de polícia administrativa imposta a todos, indistintamente Criação de obrigação que não implica inconstitucionalidade III. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULAMENTAÇÃO A regulamentação de lei insere-se na competência privativa do Poder Executivo A fixação de prazo para regulamentação ofende o princípio da separação dos poderes Violação aos artigos 5º e 47, incisos II e XIV, da Constituição Estadual Inconstitucionalidade, todavia, limitada a esse ponto Ação julgada parcialmente procedente.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo

Prefeito do Município de Jundiaí, contra a Lei Municipal n. 8.662, de 23 de

maio de 2016, que “altera a Lei 3.705/91, que regula a construção de muro e

calçada e a limpeza de terrenos, para especificar tratar-se de terrenos

públicos e privados e prever altura de mínima de muro” (fls. 9).

Diz que a administração dos bens públicos é de competência

do Prefeito, nos termos dos artigos 72, inciso IX, 107 e 108 da Lei Orgânica

do Município. Acrescente que a aplicação da lei impugnada acarreta

aumento de despesas, em ofensa aos artigos 50, 132 e 167, inciso I, da Lei

Orgânica Municipal, além dos artigos 15 a 17 da Lei Complementar n.

101/00. Invoca, por fim, o artigo 111 da Constituição Estadual, e o princípio

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da independência e harmonia dos poderes. Pede a concessão de liminar (fls. 1/8).

A liminar foi deferida (fls. 11/12).

O réu prestou informações (fls. 14/27).

Intimado, nos termos do artigo 90, § 2º, da Constituição Estadual, o Procurador Geral do Estado manifestou desinteresse na defesa do ato impugnado (fls. 65/66).

A douta Procuradoria Geral de Justiça opinou pela improcedência da ação (fls. 70/79).

É o relatório.

Objetiva o Prefeito do Município de Jundiaí seja declarada “inconstitucional a Lei Municipal nº 8.662, de 23 de maio de 2016, comunicando-se, oportunamente, à Câmara Municipal a decisão final” (fls. 8).

A ação é improcedente.

Dispõe a Lei Municipal nº 8.662, de 23 de maio de 2016, que: Art. 1º O “caput” do art. 1º da Lei nº 3.705, de 10 de abril de 1991, alterado pela Lei nº 8.276, de 22 de julho de 2014, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 1º Todo terreno público ou privado, não edificado, com frente para via ou logradouro público pavimentado ou dotado de guias e sarjetas, será fechado no respectivo alinhamento com muro de alvenaria ou concreto com altura mínima de 0,60m (sessenta centímetros) e, sobre este, alambrado com altura mínima de 1,20m (um metro e vinte centímetros).” (NR)

Art. 2º Esta lei será regulamentada no prazo de até 60 (sessenta) dias, contados do início de sua vigência.

Art. 3º Esta lei entra em vigor na data da sua publicação.

Alega o autor da ação que a lei contrariada ofende os artigos 4º, 50, 72, inciso IX, 107, 108, 132 e 167, inciso I, da Lei Orgânica do

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Município; 15 a 17 da Lei Complementar n. 101/00; 2º da Constituição Federal; e 5º e 111 da Constituição Estadual, aplicáveis os últimos aos Municípios por força do artigo 144 da Constituição do Estado 1 .

Ressalte-se, neste ponto, que, em observância ao princípio da parametricidade, os dispositivos da Lei Orgânica do Município que não reproduzirem princípios estabelecidos pela Constituição Federal e de observância obrigatória não podem ser usados como parâmetro para aferição da constitucionalidade da lei impugnada (Direta de inconstitucionalidade n. 2199502-61.2015.8.26.0000 Rel. Des. Carlos Bueno j. em 22.6.16 v.u.).

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser utilizada como parâmetro para o controle abstrato de constitucionalidade do ato normativo municipal.

De fato, “o texto constitucional de 1988 contemplou expressamente a questão relativa ao controle abstrato de normas nos âmbitos estadual e municipal em face da respectiva Constituição, consagrando no art. 125, § 2º, que compete 'ao Estado a instituição de representação de inconstitucionalidade leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da constituição estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão'.” (Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de direito constitucional . 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1.423. g.n.).

Portanto, a constitucionalidade da lei vergastada será analisada à luz, apenas, dos dispositivos da Constituição Estadual invocados pelo autor, quais sejam:

Art. 5º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

1 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

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Artigo 111 A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

Observa-se que a lei impugnada criou a obrigação de os proprietários de terrenos não edificados, públicos ou privados, construírem muro e alambrado na frente para a via ou logradouro público. Trata-se da criação de obrigação imposta a todos, indistintamente.

Verifica-se, na hipótese, regra de polícia administrativa.

Conforme define o artigo 78 do Código Tributário Nacional, “considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”

No caso, trata-se de limitação imposta a proprietários, possuidores ou detentores de imóveis não edificados, que busca garantir, sobretudo, a conservação dos espaços públicos e a segurança pública.

É notório que terrenos não edificados podem se tornar local propício para a prática de condutas ilícitas e que podem ser utilizados como via de acesso fácil aos imóveis lindeiros. O fechamento desses imóveis incrementará, por certo, a garantia de segurança pública.

Portanto, não se trata, no caso em análise, de imposição pela Câmara dos Vereadores de política pública a ser implementada pelo Chefe do Poder Executivo, mas de medida de polícia administrativa estabelecida no interesse de todos.

Não há previsão constitucional de iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a hipótese em apreço.

Como é cediço, “em algumas hipóteses, a Constituição reserva

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a possibilidade de dar início ao processo legislativo a apenas algumas autoridades ou órgãos. Fala-se, então, em iniciativa reservada ou privativa. Como figuram hipóteses de exceção, os casos de iniciativa reservada não devem ser ampliados por via interpretativa.” (Gilmar Mendes; Paulo Gustavao Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional . 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 902. g.n.).

Inexiste no caso, portanto, violação à iniciativa reservada do Prefeito Municipal.

Neste sentido, em caso semelhante, já decidiu este Colendo Órgão Especial:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 3.788, de 16 de julho de 2015, que 'sobre a obrigatoriedade de manutenção de segurança privada, durante 24 horas, em locais em que houver a instalação de Caixas Eletrônicos, em estabelecimentos bancários no Município de Mirassol' Legislação que trata de tema de interesse geral da população, atinente à proteção da segurança de usuários de estabelecimentos bancários, editada nos exatos limites das atribuições conferidas aos municípios pelo artigo 30, inciso I, da Constituição Federal Inocorrência de vício de iniciativa, haja vista que a norma editada não regula questão estritamente administrativa, afeta ao Chefe do Poder Executivo, delimitada pelos artigos 24, § 2º, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174 da CE, aplicáveis ao ente municipal, por expressa imposição da norma contida no artigo 144 daquela mesma Carta, razão pela qual poderia mesmo decorrer de proposta parlamentar, sem incidir em violação ao princípio da separação dos poderes, inserido no artigo 5º da Constituição Estadual Previsão legal que, ademais, não representa qualquer incremento de despesa, uma vez que a fiscalização das atividades comerciais estabelecidas em seu território insere-se no poder-dever da Administração Pública Municipal Providência prevista no ato normativo questionado que, na verdade, dirige-se exclusivamente a estabelecimentos privados, não

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interferindo em atos de gestão e nem criando nova obrigação a órgão da Administração local Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (Direta de Inconstitucionalidade nº 2172913-32.2015.8.26.0000 Rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti j. em 24/2/16).

E, como bem salientou a douta Procuradoria Geral de Justiça, “não se verifica vício de iniciativa, porquanto se trata de norma de polícia administrativa, com a disciplina do fechamento de terrenos, que não se encontra arrolada entre os assuntos que são reservados à iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nem são da exclusiva competência normativa primária do Poder Executivo (reserva da Administração). Os dispositivos de polícia administrativa pertencem à iniciativa legislativa comum ou concorrente por não estarem catalogados na iniciativa reservada que demanda expressa previsão e não se presume, merecendo interpretação restritiva.” (fls. 74).

De outro lado, a ausência de previsão orçamentária específica não eivam de inconstitucionalidade as regras atacadas, conforme já decidiu esse Colendo Órgão Especial, em voto assim relatado pelo I. Des. Márcio Bártoli:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 7.945/2012 DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ. COLOCAÇÃO DE PLACAS INFORMATIVAS EM OBRAS PÚBLICAS. INICIATIVA LEGISLATIVA DE VEREADOR. NÃO CONFIGURADA VIOLAÇÃO À INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO EXECUTIVO. HIPÓTESES TAXATIVAS. SUPLEMENTAÇAO DE LEGISLAÇÃO FEDERAL E ESTADUAL CONSTITUCIONALMENTE AUTORIZADA. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DIREITO À INFORMAÇÃO NA EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. DISPOSITIVO ESPECÍFICO PREVÊ SANÇÃO ADMINISTRATIVA A SERVIDOR PÚBLICO QUE DESCUMPRE A

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NORMA. MATÉRIA RELATIVA AO REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR PÚBLICO. INICIATIVA LEGISLATIVA, ESSA SIM, EXCLUSIVA DO PREFEITO MUNICIPAL PRECEDENTE DO STF. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. [...] Indubitável que os preceitos legais de Jundiaí combatidos dispõem sobre a publicidade na execução de obra pública; não se constituem em atos concretos de administração. Cuida-se de normas gerais obrigatórias de condutas a serem seguidas pelo Estado e particulares, que poderão ser regulamentadas pelo Executivo por meio de provisões especiais, com respaldo no seu poder regulamentar (cf. artigos 84, IV, CF, e 47, II, CE), respeitadas a conveniência e oportunidade da Administração Pública. [...] Também não se pode deixar de dar efetividade ao princípio da publicidade aos atos da Administração e ao direito à informação sobre os assuntos públicos especificamente ligados à execução de obras públicas dogmas de aplicabilidade imediata estampados nas Constituições Federal e/ou Estadual

sob o pretexto de ausência de indicação de recursos financeiros para a espécie de encargos gerados, os quais, vale enfatizar, não se mostram impactantes o suficiente a ensejar a necessidade de previsão específica de novas fontes financeiras. Não se esqueça da indispensabilidade de prévia dotação orçamentária para a realização das obras públicas, que absorverá os custos decorrentes da afixação das placas.” (Direta de Inconstitucionalidade n. 0081889-25.2013.8.26.0000 Rel. Des. Márcio Bártoli j. em 11.9.13 p. 17 e 23).

Entretanto, verifica-se incompatibilidade entre o artigo 2º da lei vergastada e o já mencionado artigo 5º, que consagra o princípio da separação e da independência dos poderes, e o artigo 47, incisos II e XIV,

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da Constituição Estadual 2 .

A regulamentação de leis está inserida na competência privativa do Poder Executivo, razão pela qual não pode o legislador impor prazo para que leis sejam regulamentadas.

Nesse sentido o entendimento deste Colendo Órgão Especial: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL Nº 8.500/2016 - MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ - INICIATIVA PARLAMENTAR LEI QUE PREVÊ PROGRAMA PERMANENTE DE TREINAMENTO E RECICLAGEM DE MOTORISTAS, COBRADORES E FISCAIS DE EMPRESAS DE ÔNIBUS PARA ATENDIMENTO A IDOSOS INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO

INCONSTITUCIONALIDADE APENAS NO TOCANTE AO ART. 3º DA LEI QUE FIXA PRAZO PARA QUE O EXECUTIVO REGULAMENTE A NORMA, VIOLANDO-SE OS ARTS. 5º E 47, II E XIV DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.” (Direta de Inconstitucionalidade n. 2150259-17.2016.8.26.0000 Rel. Des. João Negrini Filho j. em 15.2.17 v.u g.n.).

Destarte, excetuada a inconstitucionalidade do referido artigo 2º, não se vislumbra incompatibilidade entre os outros dispositivos da lei impugnada e os artigos 5º e 111 da Constituição Estadual.

2 Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições

previstas nesta Constituição:

[...]

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

[...]

XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

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Ante o exposto, julga-se parcialmente procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade apenas do artigo 2º da Lei n. 8.662, de 23 de maio de 2016, do Município de Jundiaí.

MOACIR PERES

Relator

Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/438640615/direta-de-inconstitucionalidade-adi-21503180520168260000-sp-2150318-0520168260000/inteiro-teor-438640658

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