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24 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de São Paulo
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial
Publicação
17/05/2018
Julgamento
16 de Maio de 2018
Relator
Evaristo dos Santos
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-SP__20169919020188260000_2688a.pdf
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2018.0000364515

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2016991-90.2018.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JAGUARIÚNA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JAGUARIÚNA.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BORELLI THOMAZ, JOÃO NEGRINI FILHO, SÉRGIO RUI, SALLES ROSSI, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES E PÉRICLES PIZA.

São Paulo, 16 de maio de 2018.

Evaristo dos Santos

RELATOR

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

ADIn nº 2.016.991-90.2018.8.26.0000 – São Paulo

Voto nº 36.354

Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JAGUARIÚNA

Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JAGUARIÚNA

(Lei nº 2.368/2016)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Lei Municipal nº 2.368, de 28 de junho de 2016, dispondo sobre a reserva de vagas de estacionamento para gestantes e mulheres com crianças de colo de até dois anos de idade, em locais demarcados pela zona azul e dá outras providências.

Vício de iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal.

Fixação de prazo para a regulamentação da norma legal.

Inadmissibilidade. Ingerência na organização administrativa. Ao Legislativo não cabe estipular prazo para que o Executivo regulamente a norma. Desrespeito à separação dos poderes. Precedentes. Afronta aos arts. 5º; 47, incisos II e XIV; 144 da Constituição Bandeirante.

Fonte de custeio. Ausência de indicação não torna a norma inconstitucional, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício. Precedentes do C. Órgão Especial, bem como do Eg. STF.

Ação procedente, em parte.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade do Prefeito do Município de Jaguariúna tendo por objeto a Lei Municipal nº 2.368 , de 28 de junho de 2016, ao dispor sobre a reserva de vagas de estacionamento para gestantes e mulheres com crianças de colo de até dois anos de idade, em locais demarcados pela zona azul e dá outras providências (fl. 43).

Sustentou, em resumo, a inconstitucionalidade da norma. Cabe ao Município determinar em quais locais será permitido o estacionamento, limitando tanto a cobrança quanto o tempo de parada. Instituição de zona azul é matéria tipicamente administrativa, que deve ser regulada por lei de iniciativa privativa do Poder Executivo. Houve violação dos arts. 5º, 25, 47, incisos II e XIV e 144 da CE. Violada a independência e harmonia entre os poderes, a vedação do aumento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, a obrigatoriedade de indicação de recursos, bem como a obrigatoriedade dos Municípios atenderem aos princípios previstos na Constituição

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Federal e Estadual. Daí a liminar e declaração de inconstitucionalidade (fls. 01/08).

Determinado o processamento (fls. 47), declinou de sua intervenção o d. Procurador-Geral do Estado (fls. 59/60). Vieram informações da Câmara Municipal (fls. 62/64) Opinou a d. Procuradoria Geral de Justiça pela procedência (fls. 82/90).

É o relatório.

2. Procedente, em parte, a ação.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade do Prefeito do Município de Jaguariúna tendo por objeto a Lei Municipal nº 2.368 , de 28 de junho de 2016, ao dispor sobre a reserva de vagas de estacionamento para gestantes e mulheres com crianças de colo de até dois anos de idade, em locais demarcados pela zona azul e dá outras providências (fl. 43).

Alegou, em síntese, vício de iniciativa, em razão da (a) indevida ingerência nas atribuições do Poder Executivo, (b) ofensa à separação dos poderes e (c) falta de indicação de fonte de custeio.

Assim dispõe a lei impugnada:

“Art. 1º Fica assegurada a reserva de 1% (um por cento) das vagas existentes nos locais demarcados com Zona Azul na Região do Município de Jaguariúna, às gestantes e mulheres com criança de colo de até dois anos de idade.”

“Parágrafo único. As vagas reservadas desta lei deverão ser posicionadas de forma a garantir maior conformidade e segurança às gestantes e mulheres com criança de colo de até dois anos de idade, sinalizadas de forma clara e visível, observada a legislação municipal pertinente.”

“Art. 2º O Poder Executivo Municipal regulamentará esta lei no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias a partir da sua publicação.”

“Art. 3º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.” (fl. 43).

Com razão.

a) Quanto ao vício de iniciativa.

Não se constata vício de iniciativa quanto à questionada Lei Municipal nº 2.368/16. Norma cuida, em princípio, da segurança e acessibilidade de gestantes e

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mulheres com criança de colo de até dois anos de idade.

Não se encontra no rol de matérias reservadas ao Chefe do Poder Executivo, ou seja, aquelas que envolvem (a) servidores públicos ; (b) estrutura administrativa ; (c) leis orçamentárias ; geração de despesas ; e, (d) leis tributárias benéficas ( GIOVANI DA SILVA CORRALO “O Poder Legislativo Municipal” Ed. Malheiros 2008 p. 82/87).

Dispõe a Constituição Bandeirante, ao tratar de iniciativa privativa do Governador do Estado , em seu art. 24, § 2º:

“§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:”

“1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;”

“2 criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;”

“3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;”

“4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;”

“5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;”

“6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos.”

Observe-se, ademais, recente orientação do Colendo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Repercussão Geral ( Tema nº 917) atrelada ao RE nº878.91111 :

Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual . Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal . Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido .”

“Decisão: O Tribunal, por unanimidade , reputou constitucional a questão. O Tribunal, por unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da

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questão constitucional suscitada. No mérito, por maioria, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, vencido o Ministro Marco Aurélio. Não se manifestaram os Ministros Celso de Mello e Rosa Weber.” (RE nº 878.911, Tema nº 917 v.u. j. de 30.09.16 DJ-e de 11.10.16 - Relator Ministro GILMAR MENDES ).

Assim já decidiu este C. Órgão Especial em situação semelhante:

“Pode-se dizer, em síntese, que o escopo da lei em exame é a segurança de mulheres, idosos ou pessoas com mobilidade reduzida, no desembarque do transporte coletivo, no período noturno, de modo que possam dele saltar, fora dos 'pontos' de desembarque previamente estabelecidos.”

“Na esfera Municipal, dentro do que se convencionou denominar 'interesse local', tanto o Executivo, quanto o Legislativo, podem desencadear o processo legislativo, desde que respeitadas as esferas de atuação de cada um.”

(...)

“Assim, o rol de competências privativas do Governador do Estado e, por simetria, do Prefeito Municipal, vem previsto no artigo 24, parágrafo 2º, c.c., artigo 47, da Constituição Estadual, relativas a direção geral da Administração, e não estão nele inseridas, normas como a da hipótese, em que, sem qualquer ingerência nos contratos administrativos de permissão/concessão, é regulada a segurança de passageiros em condições de maior fragilidade, no desembarque noturno.” (grifei ADIn nº 2079275-71.2017.8.26.0000 v.u. j. de 08.11.17 Rel. Des. AMORIM CANTUÁRIA ).

“Ademais, dispõe a norma impugnada, abstratamente, sobre a acessibilidade e respectiva sinalização no âmbito municipal, cabendo ao Poder Executivo, segundo critérios de oportunidade e conveniência, dar cumprimento à lei , podendo regulamentar a forma e cronograma de implementação da norma, por meio de provisões especiais, no exercício de seu poder regulamentar.” (grifei

ADIn nº 2215215-42.2016.8.26.0000 p.m.v. de 08.03.17 Rel. Des. SALLES ROSSI ).

Ausente laivo de inconstitucionalidade nesse sentido.

b) Quanto à inconstitucionalidade.

No entanto, em seu art. 2º, a Lei Municipal nº 2.368 , de 28 de junho de 2016, fere a independência e separação dos poderes (“ Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”) e

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configura inadmissível invasão do Legislativo na esfera Executiva.

No âmbito local, observa com a síntese dos doutos, HELY LOPES MEIRELLES :

“Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo , que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.” (grifei “Direito Municipal Brasileiro” 2013 17ª ed. Ed. Malheiros Cap. XI 1.2. p. 631).

O art. 2º ao estabelecer prazo ao Executivo (120 dias) para regulamentar a norma , criou nova atribuição à Administração Municipal, invadindo, inequivocamente, seara privativa do Executivo, caracterizando vício formal subjetivo a ensejar o acolhimento da pretensão (ADIn nº 2.101.616-96.2014.8.26.0000 v.u. j. de 12.11.14 Rel. Des. XAVIER DE AQUINO; ADIn nº 2.051.413-62.2016.8.26.0000 -p.m.v. j. de 09.11.16, de que fui Relator; e ADIn nº 2.155.233-97.2016.8.26.0000 p.m.v. j. de 01.02.17, de que fui Relator designado). Também sob essa ótica, verifica-se a violação ao princípio de separação de poderes.

Em casos análogos, o Egrégio Órgão Especial deste Tribunal de Justiça acolheu, em parte, a pretensão de reconhecimento de inconstitucionalidade nos seguintes termos :

“Há muito este Elevado Órgão Especial firmou orientação no sentido de que nada impede ao Legislativo, em caráter genérico, determinar a necessidade de regulamentação específica de certo (s) ponto (s) da lei por ele criada.”

“A censura, todavia, reside na instituição de prazo para o desempenho, pelo Executivo, de seu poder regulamentar.” (ADIn nº 2176348-43.2017.8.26.0000 v.u. j. de 04.04.18 Rel. Des. BERETTA DA SILVEIRA ).

“... o Prefeito não precisa de autorização do Legislativo para o exercício de atos de sua exclusiva competência, notadamente o poder de regulamentar leis e expedir decretos nos limites constitucionais, mostrando-se, também por isso,

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manifestamente inconstitucional imposição de prazo para regulamentação (confira-se, mutatis mutandi : TJ/SP ADIN nº 0.283.820-50.2011, Rel. Des. Walter de Almeida Guilherme, j. 25/04/2012; STF ADI 1136-7, Rel. Min. EROS GRAU, j. em 16/08/2006), como se subordinado estivesse à vontade do Legislativo...” (ADIn nº 2.003.202-92.2016.8.26.0000 v.u. j. de 08.06.16 Rel. Des. FRANCISCO CASCONI - grifei).

Ora, a imposição de que o Executivo regulamente a questão em determinado prazo não deve prevalecer, visto não ser submisso a pretensão do Poder Legislativo.

Haveria, em outros termos, ofensa ao princípio constitucional da 'reserva de administração' . Ele, segundo o Pretório Excelso, “... impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo.” ( RE nº 427.574-ED j. de 13.12.11 Rel. Min. CELSO DE MELLO

DJE de 13.02.12 e ADI nº 3.343 j. de 01.09.11 Plenário Rel. p/ o Ac. Min. LUIZ FUX DJE de 22.11.11).

Daí o reconhecimento da inconstitucionalidade parcial da norma, apenas para excluir do art. 2º a expressão: “... no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias a partir da sua publicação.”.

c) Quanto à fonte de custeio.

Em que pese recentemente ter entendido inconstitucional norma nessas condições (ADIn nº 2210584-21.2017.8.26.0000 v.u. j. de 18.04.18), curvo-me ao atual entendimento deste C. Órgão Especial quanto ao ponto.

Nesse sentido:

“Ressalte-se, entretanto, que a simples ausência de previsão orçamentária específica não seria capaz, por si só, de eivar de inconstitucionalidade o ato normativo vergastado.”

“Conforme entendimento há muito sedimentado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, a falta de indicação da fonte de custeio para a execução do quanto disposto em um ato normativo não o eiva de inconstitucionalidade, mas apenas obsta sua execução no exercício em que editada. Prevista a despesa no orçamento seguinte, passa-se à aplicação do comando normativo.” (ADIn nº 2174008-29.2017.8.26.0000 v.u. j. de 14.03.18 Rel. Des. MOACIR PERES ).

“No que diz respeito à alegação de que o cumprimento da lei impugnada,

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em contradição ao artigo 25 da CE/SP, trará indevido acréscimo de gastos ao Erário, sem prévia inclusão específica no orçamento, com a instituição de equipes e programas para aplicação da norma e aquisição e manutenção de equipamentos voltados à medição dos níveis sonoros apontados pela regra como infracionais, cumpre destacar que não se vislumbra nenhum vício.”

“Isto porque, e assim tem entendido este Colendo Órgão Especial, a falta de indicação da fonte de custeio não desqualifica a lei, apenas a torna inexequível no exercício corrente conforme como se vê, exemplificativamente, nas ADIs nºs 2211204-01.2015.8.26.0000 (Rel. Des. Márcio Bartoli , 2.03.2016), 2048514-28.2015.8.26.0000 (Rel. Des. Xavier de Aquino , 12.08.2015) e 2033291-98.2016.8.26.0000 (Rel. Des. Arantes Theodoro ).” (ADIn nº º 2141095-91.2017.8.26.0000 v.u. j. de 14.03.18 Rel. Des. BERETTA DA SILVEIRA ).

“Em relação à fonte de custeio, a norma impugnada, não malfere regra contida nos artigos 25, 174, inciso III e 176, inciso I, da Constituição Estadual. Em consonância com o entendimento adotado pelo C. Supremo Tribunal Federal ( ADI 3599/DF, rel. Min. Gilmar Ferreira Mendes), este Órgão Especial vem confirmando a tese de que a previsão genérica, ou mesmo a ausência de indicação de fonte de custeio não é razão suficiente para a declaração de inconstitucionalidade da norma.” (ADIn nº 2182824-97.2017.8.26.0000 v.u. j. de 14.03.18 Rel. Des. RICARDO ANAFE ).

Posicionamento também do C. Supremo Tribunal Federal:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. , caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo

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argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes : ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003 . 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente.” (grifei

ADI 3599/DF DJ-e de 14.09.07 Rel. Min. GILMAR MENDES ).

Assim, as leis que criam despesas, ainda que não mencionem a fonte de custeio, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício.

Nesses termos, à luz desses entendimentos, não há que se falar em inconstitucionalidade por ausência de fonte de custeio. Inequívoco subsistir, ainda que parcialmente, o vício pelo fundamento anteriormente apontado.

Mais não é preciso acrescentar.

Diante do aludido vício de inconstitucionalidade, invalida-se , em parte, o art. 2º da Lei Municipal nº 2.368/16 , apenas para excluir a expressão: “... no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias a partir da sua publicação.”, por afronta aos arts. 5º,47, inciso XIV, e 144 da Constituição Estadual .

3. Julgo procedente, em parte, a ação.

EVARISTO DOS SANTOS

Relator

(assinado eletronicamente)

Disponível em: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/583575937/20169919020188260000-sp-2016991-9020188260000/inteiro-teor-583575992

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