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17 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível : AC 00050282620158260356 SP 0005028-26.2015.8.26.0356 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de São Paulo
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Inteiro Teor

TJ-SP_AC_00050282620158260356_fdae6.pdf
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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2019.0000499003

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0005028-26.2015.8.26.0356, da Comarca de Mirandópolis, em que são apelantes PREFEITURA MUNICIPAL DE MIRANDÓPOLIS e ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.

ACORDAM , em sessão permanente e virtual da 7ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento aos recursos. V. U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARY GRÜN (Presidente) e LUIS MARIO GALBETTI.

São Paulo, 26 de junho de 2019.

Miguel Brandi

Relator

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

VOTO Nº: 2019/30021

APEL.Nº: 0005028-26.2015.8.26.0356

COMARCA: MIRANDÓPOLIS

APTE. : PREFEITURA MUNICIPAL DE MIRANDÓPOLIS E ESTADO DE SÃO

PAULO

APDO. : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

JUIZ : ÍRIS DAIANI PAGANINI DOS SANTOS

AÇÃO CIVIL PÚBLICA Parcelamento irregular do solo

Descumprimento de regras pelo Município de Mirandópolis e pelo Estado de São Paulo Sentença que julgou a ação procedente em parte Insurgência dos requeridos Preliminar de ilegitimidade passiva arguida por ambos Descabimento Fiscalização do parcelamento do solo que é poder-dever de ambos os entes, municipal e estadual PRELIMINAR REJEITADA Mérito Alegação de que os reais responsáveis pela irregularidade seriam os loteadores Descabimento Poder de polícia dado ao Município e ao Estado que se traduzem no dever de fiscalização de obra de loteamento clandestino da qual tiverem inequívoca ciência e se omitiram de agir Sentença mantida RECURSOS DESPROVIDOS.

Apelação interposta contra a sentença de fls. 278/285, que

julgou procedente em parte a ação civil pública ajuizada pelo apelado em face

dos apelantes, para: “(i) condenar os requeridos a, solidariamente, sanar as

ilegalidades do parcelamento objeto da ação, regularizando-o em integral

adequação do Núcleo Habitacional às leis federais, estaduais e municipais,

promovendo o seu registro e executando as obras de infraestrutura necessária,

no prazo de 6 (seis) meses; (ii) condenar os requeridos a reparar eventuais

danos suportados pelos adquirentes de lote eventualmente excluído do

parcelamento, indenizo os possíveis prejuízos decorrentes da regularização.”

Em razão da “sucumbência recíproca”, o Juízo deixou de condenar as partes

em honorários advocatícios, “e as custas e despesas processuais serão

suportadas em partes iguais, cujas exigibilidades ficam suspensas por serem

os requeridos beneficiários da assistência judiciária gratuita”

Inconformados, apelam os requeridos.

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Apela primeiramente o Município de Mirandópolis (fls. 288/304) alegando, em preliminar, sua ilegitimidade para integrar o polo passivo da ação, ao argumento que o objeto da ação “tem como celeuma um negócio jurídico comercial ocorrido entre particulares”, não havendo como obrigar o Poder Público Municipal a assumir um encargo cujo ônus seria de competência do loteador, pugnando para seja acolhida a preliminar, incluindose no polo passivo os loteadores (segundo a coapelante, Marcos Eidi Maruyama e sua mulher Fabiana Baptista dos Santos Maruyama), reconhecendo-se a ilegitimidade passiva do Município.

No mérito, alegam que a inclusão dos loteadores no polo passivo atenderia à Lei n.º 6.766, de 19 de dezembro de 1979 foi indeferida no despacho saneador de fls. 198, o que não seria legítimo, pois sendo compra e venda um negócio bilateral, saberiam também os adquirentes “que estavam adquirindo um lote sem a devida legalização, isto é, eram conscientes da real situação fática dos lotes” pois o Município apelante não teria, segundo afirma, participado de sua comercialização, feita exclusivamente pelo loteador, mormente neste caso, em que à época em que feito loteamento clandestino, a área seria rural somente sendo englobada ao perímetro urbano em 2017, estando, portanto, cadastrada no INCRA, cabendo ao loteador/proprietário sua regularização formal junto a esse Órgão, nos termos do art. 53 da Lei em comento. Pugna pelo provimento do recurso, com o acolhimento da preliminar de ilegitimidade da parte e, no mérito, a desconstituição de sua condenação no pagamento “em reparar os danos suportados pelos adquirentes do lote, eventualmente excluídos do parcelamento, uma vez que a obrigação de indenizar aos adquirentes nos termos da sentença deve ser direcionada ao loteador” (sic). Documentos às fls. 305/316.

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Apela em seguida o Estado de São Paulo (fls. 320/335), alegando, em sede de preliminar, da mesma forma que a apelante anterior, sua pretensa ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda, ao argumento que a própria sentença teria reconhecido o fato em sua fundamentação, quando alegou que a responsabilidade seria do município. Defende que o art. 13 da Lei 6.766/79 estabelece como competência do Estado o “exame e anuência prévia”, sendo que esta última não se confundiria com aprovação, pois “esta é o ato final enquanto aquela é o requisito”.

No mérito, alega que não há sequer projeto de loteamento aprovado pelo Município, razão pela qual não poderia se afirmar que o Estado coapelante descumpriu com sua obrigação de dar prévia anuência. Invoca precedentes que esposariam de seu entendimento. Repisa todas as provas produzidas na demanda (documental, testemunhal e pericial). Pugna pelo provimento do recurso, com o acolhimento da preliminar de ilegitimidade de parte e, no mérito, a improcedência do pedido em relação ao Estado apelante.

Contrarrazões apresentadas às fls. 337/348.

Pelo parecer de fls. 355/374, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento de ambos os recursos.

Breve relato.

Os recursos não merecem provimento.

Valho-me, como razões de decidir, dos muito bem e exaurientes argumentos contidos no Parecer da Procuradoria-Geral de Justiça de fls. 355/374, que esgotando de forma peremptória o objeto do recurso, tornam redundante e despicienda qualquer observação que este Relator possa tecer:

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“Em ação civil pública urbanística que o Ministério Público do Estado de São Paulo move em face do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo, foi proferida a sentença de fls. 278/285, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados pelo parquet, para condenar os requeridos nos seguintes termos:

'Assim, diante de todo o exposto e do mais que dos autos consta, JULGO PARCIALMENE PROCEDENTES os pedidos iniciais, para o fim de: (i) condenar os requeridos a, solidariamente, sanar as ilegalidades do parcelamento objeto da ação, regularizando-o em integral adequação do Núcleo Habitacional às leis federais, estaduais e municipais, promovendo o seu registro e executando as obras de infraestrutura necessária, no prazo de 6 (seis) meses; (ii) condenar os requeridos a reparar eventuais danos suportados pelos adquirentes de lote eventualmente excluído do parcelamento, indenizando os possíveis prejuízos decorrentes da regularização.'

Como a Informação Técnica nº 060/17 (fls. 240/243), elaborada pela CETESB, disse não haver provas de supressão de vegetação durante a implantação do loteamento clandestino (fls. 241), a r. sentença condenatória afastou o pedido de condenação dos requeridos à reparação dos danos ambientais in natura ou, subsidiariamente, em pecúnia, para o caso de irreversibilidade dos prejuízos ao meio ambiente. Contra este capítulo do decisum não houve interposição de apelação pela Promotoria de Justiça de Mirandópolis.

O julgado foi atacado por recursos de apelação do Município de Mirandópolis (fls. 288/304) e do Estado de São Paulo (fls. 320/335). Nas petições de interposição dos apelos os recorrentes pugnam

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pelo recebimento dos recursos no duplo efeito.

O Município de Mirandópolis sustenta, em preliminar, a sua ilegitimidade passiva e a necessidade de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação. No mérito, requer a reforma do julgado e defende que a responsabilidade pela regularização do loteamento clandestino deve ser imputada exclusivamente aos loteadores. Subsidiariamente, caso mantida a condenação do Município, pede seja reconhecida a natureza subsidiária (e não solidária) de sua responsabilidade, bem como que haja dilação do prazo fixado na sentença para a regularização, de 180 dias para 4 anos, nos termos do art. 18, inciso V, da Lei nº 6.766/78. Afirma que a gleba indevidamente parcelada era rural e que apenas em 2017 foi inserida na área de expansão urbana. Nesse contexto, entende que os loteadores deveriam ter buscado a regularização da área junto ao INCRA, para adequá-lo às diretrizes do Decreto-Lei nº 58/37, do Estatuto da Terra e da Instrução Normativa nº 17-B/80. Impugna a condenação do Município na obrigação de indenizar os adquirentes de lotes que venham a ser afetados pela regularização do loteamento, ao argumento de que o pleito deveria ser direcionado exclusivamente contra os empreendedores.

O Estado de São Paulo também sustenta, preliminarmente, a sua ilegitimidade passiva. No mérito, requer a reforma do julgado com decreto de improcedência da demanda. Aduz que o art. 13 da Lei nº 6.766/79 não atribui aos Estados qualquer ação fiscalizatória sobre os parcelamentos em geral, postura esta que compete exclusivamente aos Municípios. Nesse contexto, sustenta a inexistência de qualquer omissão de sua parte, devendo ser afastada a sua responsabilização. Argumenta que a criação do Programa de Regularização de Núcleos Habitacionais Cidade Legal pelo Decreto Estadual nº 52.052/2007 não implica avocação estatal de

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responsabilidade de loteamentos clandestinos, tratando-se de verdadeiro convênio, cuja adesão é facultada aos Municípios interessados.

Contrarrazões a fls. 337/348, em que a Promotoria de Justiça de Mirandópolis defende a legitimidade passiva dos apelantes, a ausência de necessidade de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação, bem como a responsabilidade solidária do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo pela regularização do loteamento clandestino e, ainda, pelo pagamento de indenização aos adquirentes dos lotes que venham a sofrer eventuais prejuízos.

Esse o relato do principal.

IMPOSSIBILIDADE DE RECEBIMENTO DOS APELOS NO DUPLO EFEITO

Quanto aos efeito em que os recursos devem ser recebidos, cumpre observar que o recebimento da apelação em ação civil pública, em regra, será apenas no efeito devolutivo, nos termos do art. 14 da Lei nº 7.347/85.

Esta regra decorre da natureza da ação civil pública, diante dos interesses coletivos e difusos nela defendidos. No caso concreto, são interesses urbanísticos que interessam ao bem-estar daqueles que vivem no Município em questão. A prova dos autos demonstra que os recorrentes não exerceram seu dever de fiscalização e de controle do uso e parcelamento do solo urbano ao permitirem a implantação de loteamento clandestino, sem qualquer observação às diretrizes da Lei nº 6.766/79, com adensamento populacional desordenado, em evidente afronta à ordem urbanística.

A linha argumentativa dos apelantes não evidencia a

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existência de 'dano irreparável' que poderia, em tese, excepcionar a regra do art. 14 da Lei nº 7.347/85.

Nesse contexto, impõe-se afastar a pretensão de recebimentos dos apelos no duplo efeito, o que desde logo se requer.

DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS RECORRENTES

A preliminar de ilegitimidade passiva ad causam levantada pelos recorrentes confunde-se com o mérito, à medida que se refere à responsabilidade civil do Município de Mirandópolis, e também da Fazenda Pública do Estado de São Paulo, de responderem pela regularização do loteamento e pelos danos causados aos terceiros adquirentes (consumidores).

Por ora, basta verificar que a ação civil pública em apreço visa à condenação solidária da Municipalidade de Mirandópolis e da Fazenda pública do Estado de São Paulo , face à sua omissão no dever de fiscalização e controle do uso e ocupação do solo , permitindo o surgimento do loteamento clandestino, para que seja determinada a regularização do irregular parcelamento do solo às normas legais sobre ordenação do solo urbano, pleiteando-se, ainda, o ressarcimento dos danos causados à coletividade de adquirentes cujos lotes venham a ser excluídos do loteamento.

Originalmente, a demanda também visava à recuperação ambiental da área, pedido julgado improcedente, face à constatação, em vistoria realizada pela CETESB, de inexistência de prejuízos ao meio ambiente (fls. 240/243).

Ora, apresenta acerto e perfeição a r. sentença de fls.

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278/285 que, devidamente fundamentada nos elementos probatórios constantes dos autos, condenou solidariamente o Município de Mirandópolis e o Estado de São Paulo a regularizarem o loteamento. Nesse sentido vem-se pronunciando o Superior Tribunal de Justiça :

' PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO FIGURAR NO POLO PASSIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC REPELIDA.

(...)

2. A decisão de primeiro grau, que foi objeto de agravo de instrumento, afastou a preliminar de ilegitimidade passiva porque entendeu que as entidades de direito público (in casu, Município de Juquitiba e Estado de São Paulo) podem ser arrostadas ao pólo passivo de ação civil pública, quando da instituição de loteamentos irregulares em áreas ambientalmente protegidas ou de proteção de mananciais, seja por ação, quando a Prefeitura expede alvará de autorização do loteamento sem antes obter autorização dos órgãos competentes de proteção ambiental, ou, como na espécie, por omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação dos loteamentos.

3. A conclusão exarada pelo Tribunal a quo alinha-se à jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, orientada no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sai conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar. Igualmente, coaduna-se com o texto constitucional, que dispõe, em seu art. 23, VI, a competência comum para a União, Estados,

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Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. E, ainda, o art. 225, caput, também da CF, que prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

(...)

6. Agravo regimental não-provido.' (STJ, 2ª Turma, AgRg no Ag nº 973577, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, j. 16.09.2008

grifei).

Em decisão da 8ª Câmara de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, tendo como Relator o eminente Desembargador Torres de Carvalho (apelação n. 85.594-5/0-SP), restou bem delineada a responsabilidade dos entes municipal e estadual em situação como a descrita nestes autos. Transcrevem-se trechos do referido acórdão, pois de inteira aplicação ao caso em exame:

'Inegável a responsabilidade do Município, tendo o dever legal de velar pela correta ocupação do solo, permitiu com sua omissão que tal parcelamento se efetivasse e que os danos, aos adquirentes e ao meio ambiente, fossem causados.

(...) A Municipalidade e o Estado devem exercer o poder de polícia sempre que tenham conhecimento de infrações às leis, posturas regulamentares e não podem furtar-se ao conhecimento das infrações que sejam aparentes, evidentes, passíveis de exame a olho nu (...)' (grifei)

Inegável, portanto, a legitimidade passiva dos apelantes .

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DA INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO COM OS LOTEADORES

Não deve prosperar a pretensão recursal do Município de Mirandópolis de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação, na condição de responsáveis diretos pela implantação do irregular parcelamento do solo.

A presente demanda visa à responsabilização do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo pela sua omissão no dever de fiscalização e de controle do uso e parcelamento do solo urbano, o que possibilitou a implantação do loteamento clandestino descrito nos autos, em contrariedade às diretrizes da Lei nº 6.766/79, com desordenado adensamento populacional, com violação à ordem urbanística.

Trata-se, portanto, de ação coletiva para a tutela jurisdicional do meio ambiente urbano (ordem urbanística) , cuja proteção tem assento constitucional ( art. 182, caput, da Carta da República ). Buscase, enfim, a regularização da área, para sua adequação à Lei nº 6.766/79. Em casos tais, a responsabilidade civil é solidária, objetiva e propter rem , nos termos do art. 225, § 3º, da Constituição Federal , e do art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81 .

O art. 942 do Código Civil, ao tratar da solidariedade, determina que todos os causadores respondem pela totalidade dos danos .

Sobre o tema, ensina Hugo Nigro Mazzilli: “Havendo solidariedade entre os obrigados à indenização, pode o autor a dação civil pública ou coletiva m...