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19 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 21224808220198260000 SP 2122480-82.2019.8.26.0000 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de São Paulo
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Inteiro Teor

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2019.0000750810

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2122480-82.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LORENA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LORENA.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, XAVIER DE AQUINO, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE ARRUDA E RICARDO ANAFE.

São Paulo, 11 de setembro de 2019.

ALVARO PASSOS

RELATOR

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Voto nº 32146/TJ – Rel. Álvaro Passos – Órgão Especial

Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2122480-82.2019.8.26.0000

Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LORENA

Réus: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE LORENA

Comarca: São Paulo

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE Pretensão que envolve a Lei nº 3.837, de 03 de janeiro de 2019, que “institui o programa “adote uma lixeira” no município de Lorena SP, e dá outras providências” Interesse local dentro das atribuições constitucionais do município

Competência para legislar sobre meio ambiente que é concorrente de todos os entes federativos e que pode ser exercida, de forma geral e abstrata, tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo Poder Executivo

Inconstitucionalidade configurada não pelo fato de envolver direito ambiental e sim por criar regras específicas que interferem na gestão administrativa com movimentação de serviço público, exigindo, para atingir os seus objetivos e cumprir com a previsão de recolhimento de materiais, estabelecimento de organização, estrutura e pessoal

Matéria que se encontra dentro da reserva da administração que pertence ao Poder Executivo, cuja respectiva competência para legislar sobre o assunto é exclusiva Objeto inserido na atividade típica da Administração Pública Ofensa ao princípio da separação de poderes Celebração de convênios e parcerias que igualmente são matérias administrativas, que também se enquadram dentro da reserva da Administração Pública

Inconstitucionalidade que não se dá pela falta de indicação específica de fonte de custeio, a qual apenas impediria a aplicação no mesmo exercício financeiro, e sim pela afronta à separação de poderes Ação procedente.

Vistos.

Trata-se de ação direta de

inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Lorena,

impugnando a Lei nº 3.837, de 03 de janeiro de 2019, que “institui o

programa “adote uma lixeira” no município de Lorena SP, e dá outras

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providências”.

Em apertada síntese, argumenta que há

ofensa à separação de poderes pela invasão da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo sobre o tema, uma vez que se insere na gestão administrativa do município, afrontando, assim, os arts. 5º, 25, 47, II e XIV, e 144 da Constituição do Estado; que irrelevante constar no texto legal uma autorização ao Poder Executivo porque, de qualquer forma, criou-se um novo encargo a ele; que a lei trouxe novas despesas ao Poder

Público. A douta Procuradoria Geral do Estado de São

Paulo, pelas razões lançadas às fls. 280/281, entendendo se tratar de matéria exclusivamente local, manifestou-se pelo desinteresse em apresentar defesa do ato impugnado.

Por seu turno, a Câmara Municipal, nas

informações de fls. 47/52, defendeu a constitucionalidade da norma pelo interesse do município e pela competência concorrente para a iniciativa de leis sobre meio ambiente.

Finalmente, a douta Procuradoria Geral

de Justiça, em seu parecer de fls. 56/65, opinou pela improcedência da ação.

É o relatório.

É cediço que a Constituição Federal

estabelece o princípio de separação dos poderes, pelo sistema de freios e contrapesos, dividindo as três funções do Estado (Executiva, Legislativa e Judiciária), os quais são independentes e harmônicos entre si (art. , CF). Esta regra, além de ter sido erguida à categoria de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, CF), deve ser aplicada tanto pelo texto da CF quanto, pelo princípio da simetria, nos âmbitos estadual e municipal, devendo ser atendidas as normas que assentam as competências e os limites de atuação de cada um nas esferas federal, estadual e municipal. Ao Poder Executivo, em síntese,

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compete exercer a administração pública, inclusive por meio de edição de leis nos contornos constitucionais e legais.

Na Constituição Estadual, verifica-se a

repetição do princípio em seu art. 5º, enquanto parte das regras do Poder Executivo se encontra no art. 47, dentro de sua função de gestão administrativa de bens públicos (Administração Pública). O chefe do Executivo, assim, além do encargo de exercer especificamente as funções de administração, possui a competência legislativa privativa acerca das respectivas leis.

O texto legal objeto desta lide trata da

instituição do programa “adote uma lixeira” no município de Lorena, o qual traz a criação de uma política pública em conjunto com empresas privadas para adoção das medidas ali listadas em prol do meio ambiente.

Certo é que decorre da própria

Constituição Federal a competência dos municípios para tratarem das questões de interesse local, administrando-os e legislando sobre o tema (art. 30, I, CF). Por sua vez, o tópico deste feito se enquadra perfeitamente como sendo de interesse local, podendo constar dos atos administrativos e de suas respectivas leis, porquanto trata-se de norma suplementar de direito ambiental.

Pelo teor da legislação constitucional e

infraconstitucional sobre o tema, todas as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, possuem o dever de resguardar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, evitando a adoção de condutas lesivas e figurando como responsáveis em caso de eventual prejuízo.

É sabido que, pela Constituição Federal,

em seu art. 24, VI e VIII, a competência legislativa em matéria ambiental é concorrente, ficando a cargo da União a elaboração de normas gerais e aos demais entes federativos as normas de caráter suplementar. Outrossim, a

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competência material, de acordo com o art. 23, VI e VIII, da CF, é comum, cabendo a todos (União, Estados e municípios) adotar medidas protetivas em igualdade.

Entretanto, dentro das regras

constitucionais, estabelecidas na Constituição Federal e, por simetria, também na Constituição Estadual, na divisão das competências entre os três poderes do Estado, o Poder Legislativo possui como função típica a elaboração de normas jurídicas gerais e abstratas. Enquanto o Poder Executivo atua tipicamente na gestão administrativa e na edição de suas respectivas leis específicas. Não se trata de hierarquia entre eles e sim incumbências distintas dentro da organização administrativa do Estado.

A competência para o tema, dentro do

interesse municipal, em um primeiro momento, apresenta-se concorrente entre os seus poderes Executivo e Legislativo, já que não há restrição constitucional quando se trata de seus aspectos gerais.

Assim, não se nega que existe

competência concorrente entre executivo e legislativo para tratar sobre meio ambiente, obedecidas as demais normas de competência dos entes federativos. No entanto, o importante é saber se estas regras da lei impugnada impõem deveres ao Executivo e/ou invadem a sua competência para tratar sobre serviços públicos e gestão da Administração.

Como já mencionado, a competência de

todos os entes federativos na proteção do meio ambiente é comum conforme as regras decorrentes da própria Constituição Federal, de modo que a sua fiscalização e o efetivo cumprimento das respectivas leis são inerentes à função do Poder Executivo. Entretanto, faz parte dessa atribuição o encargo da Administração de examinar e estabelecer a forma com que seu serviço público será prestado para tanto, assunto que se insere de forma especial em sua competência privativa para administrar e

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legislar seus atos de gestão.

Inclusive, todos os instrumentos e

mecanismos que se entenda serem necessários à garantia do meio ambiente equilibrado dependem de análise do administrador tanto em relação ao modo quanto ao montante que pode ser investido, conforme as disponibilidades financeiras, o que integra a específica função do Chefe do Executivo.

Por sua vez, o cumprimento deste texto

legal em análise exige a movimentação de serviço público, com o estabelecimento de estrutura para atingir os objetivos do programa e o recolhimento dos materiais.

Desse modo, a estipulação de regras

sobre instituição de áreas físicas e de ações a serem adotadas pelo quadro de pessoal se apresenta como característica da administração local, dentro das normas que devem ser adotadas pelo Poder Executivo. Afinal, afeta a forma da prestação do serviço na localidade.

Dispõe o art. 47, em seus incisos II, XI,

XIV e XIX, da Constituição do Estado de São Paulo, que compete privativamente ao Governador exercer a direção da administração e iniciar o processo legislativo das respectivas leis. O que deve ser obedecido também em âmbito municipal.

Assim, considerando que o texto

normativo em questão traz matéria típica de gestão administrativa, porquanto cria exigências dentro de um serviço público, certo está o vício na iniciativa do Legislativo.

Anote-se que a hipótese vertente não se

confunde integralmente com aquela presente em algumas ações direta de inconstitucionalidade já julgadas por este C. Órgão Especial sobre a

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competência concorrente entre os poderes em matéria ambiental. Isso porque, como exaustivamente explanado, embora a questão de direito ambiental realmente seja de competência legislativa tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo no que diz respeito às regras gerais e abstratas, o caso em apreço detém previsão que estabelece formas de atuação da Administração Pública no momento de adotar os atos administrativos para tanto.

De fato, não obstante a nobreza do tema,

a lei estabelece uma verdadeira política pública e a forma de ser exercida, autorizando parcerias, determinando formas de seu cumprimento, ordem de recolhimento de depósitos pelo Poder Público, dentre outros, culmina na necessidade de movimentação da estrutura da prestação do serviço público e do seu respectivo pessoal, o que se insere na gestão administrativa do Poder Executivo, cujas decisões de atuação dependem de sua análise discricionária.

Do texto legal, observa-se especialmente

que há uma autorização ao Poder Executivo para estabelecer parcerias com empresas privadas, entidades sociais ou pessoas físicas interessadas.

Deve-se, então, observar que também é

inconstitucional a edição de lei por iniciativa do Poder Legislativo com autorização ao Poder Executivo para celebração de parcerias, convênios e medidas da mesma espécie para atingir a finalidade da norma.

As condutas relacionadas à celebração de

convênios, consórcios e instrumentos equivalentes são típicas matérias administrativas, que se enquadram dentro da gestão que é de competência exclusiva do Poder Executivo, de modo que as suas decisões são tomadas por meio do princípio da legalidade e também pelo seu poder discricionário, com deliberação da oportunidade e da conveniência ao interesse público, não podendo a sua previsão ser criada pelo Poder Legislativo, sob pena de

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afrontar a separação de poderes, com certa violação dos arts. 5º, 47, II, XI, XIV e XIX, a, da Constituição Estadual.

Sequer é admissível justificar que se

trataria de lei autorizativa, visto que, pelas aludidas regras e separação de poderes, não é viável a autorização do Legislativo para atuação do Executivo em suas funções, sob pena de configuração de invasão de competência com afronta à atuação independente de cada um, inclusive nos casos de competência concorrente.

De fato, sendo de ambos a competência

sobre a matéria, o Executivo não deve precisar de autorização para o exercício de seus atos, observando a já mencionada diferença de elaboração de regras gerais e abstratas pelo Legislativo e a de normas específicas na atuação concreta da administração pública.

Por último, consigne-se que, em tese, a

ausência de indicação de fonte de custeio, conforme atual entendimento deste C. Órgão Especial, não serviria de fundamentação para a inconstitucionalidade desta norma com base no art. 25 da CE, tendo em vista que ela somente impede a aplicação no mesmo exercício financeiro.

Destarte, forçoso reconhecer a violação

das normas constitucionais, configurando o vício de inconstitucionalidade formal, atingindo a separação de poderes, na espécie de vício de iniciativa com interferência na gestão administrativa dos bens públicos, que é atividade típica do Poder Executivo, tendo em vista que não observado o processo legislativo para a criação do ato normativo.

Ante o exposto, julgo procedente a

presente ação para o fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.837, de 03 de janeiro de 2019, do município de Lorena.

ÁLVARO PASSOS

Relator