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21 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 22622615620188260000 SP 2262261-56.2018.8.26.0000 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de São Paulo
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Inteiro Teor

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2019.0000748791

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2262261-56.2018.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE COTIA.

ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM A PRELIMINAR E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE ARRUDA, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO E XAVIER DE AQUINO.

São Paulo, 11 de setembro de 2019.

MOACIR PERES

RELATOR

Assinatura Eletrônica

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VOTO Nº 32.241 (Processo digital)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2262261-56.2018.8.26.0000

AUTOR: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

RÉUS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COTIA E PRESIDENTE DA CÂMARA

MUNICIPAL DE COTIA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

“UBER” E CONGÊNERES Dispositivos da Lei nº 2008, de 14 de março de 2018, do Município de Cotia, que “dispõe sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte individual privado de passageiros baseado em tecnologia de comunicação em rede, no município de Cotia”.

I. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO INEXISTENTE Verificação de interesse local que justifica a regulamentação pelo Município

Observâncias às diretrizes da legislação federal e estadual a respeito do assunto Questões de mobilidade urbana que se sujeitam a peculiaridades e costumes locais Vício formal inexistente.

II. OCORRÊNCIA DE VÍCIO MATERIAL Restrições injustificadas à prestação do serviço Ofensa aos princípios da liberdade de iniciativa, de concorrência do exercício de qualquer trabalho Imposição de multa em patamar irrazoável e desproporcional Afronta ao artigo 111 da Constituição Estadual Precedentes.

Inconstitucionalidade configurada Ação julgada procedente.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo

Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em face da Lei n.

2.008, de 14 de março de 2018, do Município de Cotia.

Explica que a lei impugnada dispõe sobre a regulamentação da

prestação do serviço de transporte individual privado de passageiros

baseado em tecnologia de comunicação em rede, no Município de Cotia

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(STIP/Cotia). Alega que a restrição ao número de prestadores sem a indicação de nenhum parâmetro ou de estudo prévio viola o regime de competências e os princípios da livre iniciativa, livre concorrência e livre exercício de qualquer trabalho. Acrescenta que a exigência de comprovação de domicílio e do licenciamento do veículo em Cotia ofendem aqueles mesmos princípios, além dos princípios da isonomia e da razoabilidade. Aduz que a multa fixada pelo descumprimento da lei no inciso II do seu artigo 11 é exorbitante, desproporcional e confiscatória. Compara aludida multa com outras impostas em razão do descumprimento de outros atos normativos municipais. Diz que os artigos 2º, § 1º, 4º, inciso IV, 5º, inciso III, e 11, inciso II, b, da lei impugnada violam os artigos , 18, 29 e 31 da Constituição Federal, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 144 da Constituição Estadual. Atesta que houve invasão da competência legislativa da União, em ofensa ao princípio federativo, nos termos dos artigos 21, inciso XX, 22, inciso IX, e 182 da Constituição Federal. Transcreve trechos da Lei n. 12.587/12, alterada pela Lei n. 13.640/18, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana. Ressalta que essa lei federal diferenciou o transporte individual privado de passageiros do transporte público individual, exercido por meio dos táxis. Aduz que cabe aos Municípios apenas suplementar essa legislação, sem, contudo, inovar. Conclui que somente cabe aos Municípios, dentro do exercício do poder de polícia, fixar normas a respeito de requisitos mínimos de segurança, conforto e higiene, citando ainda os artigos 107 e 135 do Código de Trânsito Brasileiro. Invoca o princípio federativo, insculpido nos artigos 1º e 18 da Constituição Federal e 1º e 144 da Constituição Estadual. Discorre sobre a alegada violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência e a direitos do consumidor. Transcreve julgados. Acrescenta que os dispositivos legais impugnados contrariam o princípio da razoabilidade, previsto no artigo 111 da Constituição do Estado, pois as exigências não atendem a nenhuma necessidade da Administração Pública, restringem injustificadamente uma

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atividade lícita e geram mais prejuízos do que vantagens à mobilidade urbana. Cita jurisprudência. Diz estarem presentes os requisitos para a concessão da liminar (fls. 1/46).

Foi deferida a liminar (fls. 661/663).

Uber do Brasil Tecnologia Ltda. (fls. 677/706) e 99 Tecnologia Ltda. (fls. 1.852/1.883) pleitearam seu ingresso no feito na condição de amicus curiae, defendendo a inconstitucionalidade da lei impugnada e juntando documentos.

A Câmara Municipal de Cotia prestou informações, arguindo preliminar de ausência de parametricidade e, no mérito, defendendo a constitucionalidade da lei (fls. 1.744/1.754).

Intimado, nos termos do artigo 90, § 2º da Constituição Estadual, o Procurador Geral do Estado manifestou desinteresse na defesa do ato impugnado (fls. 1.799/1.800).

A douta Procuradoria Geral de Justiça opinou pela procedência da ação (fls. 1.805/1.836).

O Prefeito Municipal de Cotia também prestou informações, manifestando-se no sentido da improcedência da ação (fls. 1.838/1.847).

Uber do Brasil Tecnologia Ltda., na condição de amicus curiae, apresentou novos argumentos e juntou documentos, pleiteando a procedência da ação (fls. 2.022/2.239).

É o relatório.

Objetiva o Procurador Geral de Justiça seja declarada “a inconstitucionalidade dos arts. 4º, 'caput', segunda parte (expressão: no qual deverão ser inscritos até no máximo de 1 veículo a cada 2 mil habitantes do município) e inciso IV; 5º, inciso III; e 11, inciso II, alínea 'b', da Lei nº 2008, de 14 de março de 2018”, do Município de Cotia (fls. 44).

A Lei Municipal n. 2.008, de 14 de março de 2018, que “dispõe sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte individual privado de passageiros baseado em tecnologia de comunicação

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em rede, no município de Cotia e dá outras providências”, assim prevê (os

trechos ora impugnados estão em destaque):

Art. 1º Esta Lei regulamenta a Prestação do Serviço de Transporte Individual Privado de Passageiros Baseado em Tecnologia de Comunicação em Rede, no município de Cotia - STIP/Cotia.

§ 1º Definem-se como empresas de operação de serviços de transporte aquelas que disponibilizam e operam aplicativos on-line de agenciamento de viagens para conectar passageiros a prestadores do serviço de transporte regulamentado nesta Lei.

Art. 2º A Secretaria Municipal de Transportes e Trânsito - SMTT é o órgão normatizador, disciplinador e fiscalizador do STIP/Cotia, podendo a competência fiscalizadora ser delegada, mediante convênio, a órgão ou entidade com poder de polícia administrativa.

§ 1º A autorização para exercer as atividades profissionais prevista será condicionada ao credenciamento na SMTT/Cotia junto ao Poder Executivo.

Art. 3º O aplicativo de acesso e solicitação do serviço de que trata esta Lei deve ser adaptado de modo a possibilitar a sua plena utilização por pessoa com deficiência, vedada a cobrança de quaisquer valores e encargos adicionais pela prestação desses serviços.

Capítulo II

DOS REQUISITOS PARA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO

Seção I

Da Autorização e da Prestação do STIP/Cotia

Art. 4º A prestação do STIP/Cotia é vinculada à obtenção, por pessoa natural, do Certificado Anual de Autorização - CAA, expedido pela unidade gestora SMTT, no qual deverão ser inscritos até no máximo de 1 veículo a cada 2 mil habitantes do município , mediante o cumprimento dos seguintes requisitos:

I - possuir Carteira Nacional de Habilitação compatível com a categoria B ou superior com a informação de que exerce atividade remunerada, conforme especificações do Conselho Nacional de Trânsito - Contran;

II - apresentar o veículo a ser cadastrado;

III - apresentar Certidão de Nada Consta Criminal; e

IV - comprovar domicilio no Município em nome do transportador ou de cônjuge/companheiro;

§ 1º A expedição do CAA e suas renovações dependem, respectivamente, de prévio pagamento da Taxa de Emissão ou da Taxa de Renovação Anual.

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§ 2º Os prestadores de serviço de táxi não podem ser impedidos de prestar o STIP/Cotia.

Seção II

Dos Veículos

Art. Os veículos, para fins de cadastramento no STIP, devem atender, além das disposições do Código de Trânsito Brasileiro, aos seguintes requisitos:

I - ter idade máxima, contada a partir da emissão do primeiro Certificado de Registro de Licenciamento de Veículos - CRLV, de:

a) 5 anos para veículos a gasolina, álcool e outros combustíveis fósseis;

b) 8 anos para veículos adaptados, híbridos, elétricos e com outras tecnologias de combustíveis renováveis não fósseis;

II - possuir pelo menos 4 portas, ar-condicionado e capacidade máxima para 7 lugares;

III - ser licenciado no Município de Cotia;

IV - possuir seguro de acidentes pessoais com cobertura de, no mínimo, R$ 50.000,00 por passageiro, corrigidos anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, de acordo com a capacidade do veículo.

Art. 6º O veículo do STIP deve possuir dístico identificador da empresa de operação de serviços de transporte, visível externamente, na forma de portaria do órgão normatizador.

Capítulo III

DA OPERAÇÃO DO STIP

Seção I

Das Empresas de Operação do STIP

Art. 7º O exercício da atividade das empresas de operação de serviços de transporte de que trata esta Lei é vinculado à obtenção de prévia autorização de operação da unidade gestora da SMTT, mediante o cumprimento dos seguintes requisitos, a serem aferidos anualmente:

I - ser pessoa jurídica organizada especificamente para essa finalidade;

II - comprovar a regular constituição da empresa perante a Junta Comercial;

III - apresentar comprovante de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ;

IV - apresentar comprovante de inscrição no Cadastro Fiscal do Município;

V - cadastrar, para fins de arquivamento, o dístico identificador caracterizador de seu serviço na unidade gestora da SMTT;

VI - cadastrar exclusivamente prestadores de serviço que possuam o CAA; e

VII - recolher previamente a Taxa de Autorização ou de Renovação Anual de Operação do STIP.

Parágrafo único. Cumpridos os requisitos deste artigo, a SMTT deve expedir, em até 30 dias, a correspondente autorização de operação no STIP.

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Art. 8º Cabe às empresas de que trata esta seção definir os preços de seus serviços, que devem ser adotadas por todos os prestadores do STIP nelas cadastrados.

Parágrafo único. O valor dos serviços deve ser divulgado de forma clara e acessível a todos os passageiros via aplicativo

Seção II

Dos Deveres

Art. 9º São deveres dos prestadores do STIP:

I - não utilizar, de qualquer modo, os pontos e as vagas destinados ao serviço de táxi ou de parada do Sistema de Transporte Público Coletivo de Cotia;

II - abster-se de parar, para fins de captação de passageiros, em vagas de estacionamento, vias públicas ou nas proximidades de edificações de grande porte em que ocorram atividades de comércio, prestação de serviços, esporte, lazer, turismo e cultura, bem como próximo a repartições públicas ou a local de grande fluxo de pessoas;

III - não efetuar transporte de passageiros, bagagens ou volumes além da capacidade do veículo;

IV - não atender aos chamados realizados diretamente em via pública;

V - dirigir o veículo de modo a não prejudicar a segurança e o conforto dos passageiros;

VI - não fumar nem permitir que os passageiros fumem no interior do veículo;

VII - comunicar à unidade gestora da SMTT, no prazo de 30 dias, a mudança de dados cadastrais do prestador ou do veículo;

VIII - utilizar o dístico de identificação no veículo e portar o CAA;

IX - apresentar documentos à fiscalização sempre que exigidos;

X - não se evadir ao constatar a chegada da fiscalização;

XI - não permitir que terceiro utilize seu veículo para prestar o STIP;

XII - não utilizar veículo não cadastrado para prestar o STIP; e

XIII - descadastrar o veículo quando superada a idade limite ou por substituição;

Art. 10 São deveres das empresas de operação do STIP:

I - prestar informações relativas aos seus prestadores do STIP, quando solicitadas pelo poder público;

II - manter atualizados os dados cadastrais;

III - guardar sigilo quanto às informações pessoais dos passageiros, sendo vedada a sua divulgação, comercialização ou utilização para fins alheios à operação do STIP;

IV - não permitir a operação de veículo não cadastrado;

V - não permitir a prestação do serviço por prestador sem o CAA;

VI - emitir e enviar ao passageiro a Nota Fiscal de Consumidor Eletrônica - NFC-e, ao final da viagem; e

VII - tratar com urbanidade passageiros, colegas de trabalho e público em geral;

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Capítulo IV

DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

Art. 11 A inobservância das disposições desta Lei pelos prestadores e pelas operadoras do STIP, observado o devido processo legal, sujeita os infratores às seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa:

a) de R$ 200,00 a R$ 2.000,00, por infração, para o prestador do STIP;

b) de R$ 50.000,00 a R$ 5.000.000,00, por infração, para a empresa operadora do STIP;

III - suspensão, por até 60 dias, da autorização para a prestação do serviço ou para a operação; e

IV - cassação da autorização para a prestação do serviço ou para a operação.

Parágrafo único. As infrações são apuradas em processo administrativo próprio, na forma de regulamento.

Capítulo V

DOS VALORES

Art. 12 Fica condicionado às Empresas Operadoras de Serviços de Transporte Individual Privado de Passageiros Baseado em Tecnologia de Comunicação em Rede o pagamento, até o 5º (quinto) dia útil de cada mês o valor correspondente a 2% (dois por cento) do valor total das viagens, recebido em decorrência dos serviços prestados no Município.

§ 1º Cumulativamente aos valores descritos no caput deste artigo, para fins de cadastramento, será cobrado o valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

§ 2º As Provedoras de Redes de Compartilhamento poderão optar por alternativamente ao disposto no § 1º retro, pelo recolhimento de valor mensal fixo por veículo nelas cadastrados, a ser estabelecido pela SMTT.

§ 3º Ficam isentos de pagamento os veículos "acessível", "híbrido" e "elétrico".

§ 4º Para os fins desta Lei, considera-se "veículo acessível" aquele adaptado que permite o embarque, a permanência e o desembarque de pessoas Portadoras de Necessidades Especiais (PNE) ou com mobilidade reduzida em sua própria cadeira de rodas, bem como aquele adaptado mecanicamente para ser dirigido por pessoas Portadoras de Necessidades Especiais (PNE) ou com mobilidade reduzida e aquele adaptado para permitir o embarque do motorista com sua própria cadeira de rodas, nos termos da legislação em vigor.

Art. 13 A expedição do CAA e suas renovações dependem, respectivamente, de prévio pagamento da Taxa de Emissão ou da Taxa de Renovação Anual, de acordo com a classificação do veículo.

I - Os veículos serão classificados em duas categorias: luxo e convencional, a critério das Empresas STIP.

§ 1º Cabe ao Executivo regulamentar o controle, estabelecer limites e estabelecer

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valores de Taxa de Emissão ou de Renovação Anual.

Art. 14 O Poder Executivo deverá regulamentar a presente Lei, no prazo de 120 (cento e vinte) dias.

Art. 15 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Preliminarmente, afasta-se a alegação de ausência de parametricidade.

A legislação federal mencionada pelo autor a fim de ilustrar a alegada usurpação da competência legislativa da União não será utilizada como parâmetro para o controle abstrato de constitucionalidade do ato normativo municipal.

De fato, “o texto constitucional de 1988 contemplou expressamente a questão relativa ao controle abstrato de normas nos âmbitos estadual e municipal em face da respectiva Constituição, consagrando no art. 125, § 2º, que compete 'ao Estado a instituição de representação de inconstitucionalidade leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da constituição estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão'.” (Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de direito constitucional . 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1.423. g.n.).

Portanto, a constitucionalidade da lei vergastada será analisada à luz, apenas, dos dispositivos das Constituições Estadual e Federal essa, com limitação às normas de repetição obrigatória

invocados, aplicáveis à Municipalidade por força do disposto no artigo 144

1

da Constituição Estadual . O autor da ação invocou os seguintes:

Constituição Federal

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 1 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e

financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

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de Direito e tem como fundamentos:

[...]

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

[...]

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

[...]

Art. 21. Compete à União:

[...]

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

[...]

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

[...]

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

[...]

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

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[...]

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

[...]

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995)

[...]

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)

[...]

Constituição Estadual

Artigo 111 A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

Em suma, o autor da ação alega que os dispositivos legais impugnados estão eivados dos seguintes vícios:

a) Inconstitucionalidade formal em razão da ofensa ao

princípio federativo;

b) Inconstitucionalidade material decorrente da violação aos

princípios da livre iniciativa, da livre concorrência, do livre exercício de qualquer trabalho, da isonomia e da razoabilidade.

Passo a enfrentar os citados argumentos.

No mérito, a ação é procedente.

1. Inocorrência de usurpação de competência legislativa privativa

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da União

Como é cediço, “a repartição de competências é considerada como um dos elementos essenciais ao federalismo e sua caracterização efetiva.” (André Ramos Tavares. Curso de Direito Constitucional . 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 1.151).

Com efeito, ao desenhar a competência legislativa dos entes federativos, a Constituição Federal destinou algumas matérias exclusivamente à União (artigo 22) e, de outro lado, repartiu a competência com relação a outros assuntos entre União, Estados e Distrito Federal (artigo 24).

Os Municípios, por sua vez, têm a competência legislativa limitada. O artigo 30 da Carta de 1988 estabelece que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e suplementar a legislação federal e a estadual, naquelas matérias definidas no artigo 24, no que couber (inciso II).

No que toca ao tema discutido na presente ação, a Constituição Federal assegura à União competência legislativa privativa para dispor sobre “diretrizes da política nacional de transportes” e sobre “trânsito e transporte” (art. 22, incisos IX e XI).

Desse modo, a princípio, não tem o Município competência legislativa suplementar sobre a matéria (trânsito e transporte), incluída dentre aquelas de competência legislativa privativa da União.

Entretanto, respeitada a competência privativa para a definição de regras gerais a respeito de trânsito e transporte, tem o Município competência legislativa para a ordenação do trânsito e do transporte locais, que integram o conceito de mobilidade urbana.

Em um País vasto e diverso como o Brasil, as necessidades ligadas ao deslocamento dos indivíduos sofrem a influência de peculiaridades e costumes locais. O porte do Município determina as distâncias a serem percorridas. A condição socioeconômica dos cidadãos

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define as opções de transporte. A própria topografia local pode inviabilizar algumas modalidades de deslocamento.

Assim, são os Municípios competentes para legislar sobre peculiaridades locais ligadas a trânsito e transporte. No caso dos dispositivos legais em análise, as leis municipais especificaram a legislação federal existente sobre o assunto, apontada pelo autor da ação.

A Lei n. 12.587/12, com as alterações trazidas pela Lei n. 13.640/18, institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Trata-se de regras gerais, elaboradas pela União e de abrangência nacional.

Referida lei define como transporte remunerado individual de passageiros o “serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede ” (artigo 4º, inciso X). É esse o caso discutido nesses autos.

E a própria lei federal assim dispõe a respeito da regulamentação dessa modalidade de transporte:

Art. 11-A. Compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios. (Incluído pela Lei nº 13.640, de 2018)

Parágrafo único. Na regulamentação e fiscalização do serviço de transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal deverão observar as seguintes diretrizes, tendo em vista a eficiência, a eficácia, a segurança e a efetividade na prestação do serviço: (Incluído pela Lei nº 13.640, de 2018)

[...]

Não resta dúvidas, portanto, de que a União exerceu sua competência legislativa privativa ao traçar as regras gerais a respeito da matéria, destinando aos Municípios a competência legislativa para, nos

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limites do interesse local (artigo 30, inciso I, da Constituição Federal) e observando a legislação federal e a estadual existentes, regulamentar aspectos mais específicos.

Este Colendo Órgão Especial, apreciando a matéria, firmou o seguinte entendimento:

“a) Quanto à usurpação de competência legislativa.

[...]

Quanto ao ponto, já se entendeu possível ao Município legislar sobre transporte remunerado de passageiro, em seu limite local. Confira-se:

'EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Expressão 'E VEÍCULOS PARTICULARES constante do art. 31 da Lei nº 2.358, de 15 de agosto de 2014 e da Lei 2.421, de 14 de setembro de 2015, ambas do Município de Barueri (que proíbem a prestação de serviço de transporte privado individual de passageiros, contratado por meio de aplicativos) Recente precedente deste C. Órgão Especial, no sentido de que, embora tal proibição não implique em usurpação de competência legislativa privativa da União , fere a livre iniciativa e a concorrência, além de contrariar interesses dos consumidores Ofensa ao art. 144 e 275 da Constituição Estadual e art. 170, IV e V, da Constituição Federal e, ainda, aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade - Ação procedente.' (grifei - ADIn nº 2.021.360-64.2017.8.26.0000 v.u. j. de 17.05.17 Rel. Des. SALLES ROSSI).

Assim como no caso examinado, no presente feito não há falar em competência privativa da União.

Como bem decidiu o E. Desembargador FRANCISCO CASCONI:

'Realmente, a Constituição da República atribui à União a Instituição de diretrizes para o transporte urbano (artigo 21, inciso XX), bem como lhe reserva competência privativa para legislar sobre transporte (artigo 22, XI) e diretrizes sobre a política nacional de transporte (artigo 22, inciso IX).'

(...)

'Desautorizada a conclusão, entretanto, que exclui ou inibe a atuação normativa dos Município na disciplina do transporte urbano local, incluindo a modalidade individual, desde que respeitados os limites

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constitucionais e seus respectivo âmbito de atuação.

'Inegável inserir-se o transporte urbano no rol de matérias que afetam os três âmbitos federativos, de amplitude nacional, indicando sentido na opção do constituinte originário em instituir reserva de competência legislativa à União. Todavia, afasta-se o caráter absoluto de tal prerrogativa na medida em que inexiste área de trânsito, transporte urbano ou circulação exclusivamente pertencente ao aludido ente federado, viabilizando atuação suplementar, notadamente, na seara municipal, respaldada no critério da abrangência geográfica do interesse (excepcionada no artigo 30, inciso I, da Constituição da República), pelo impacto da matéria em sua esfera.'

'Não é à toa que, mutatis mutandi , já afirmou o C. Supremo Tribunal Federal que 'a prestação de transporte urbano, consubstanciando serviço de transporte local, é matéria albergada pela competência legislativa dos Municípios, não cabendo aos Estados-membros dispor a seu respeito.' (ADI nº 2.349/ES, Pleno, rel. Min. Eros Grau, DJ de 14.10.2005).' (grifei - ADIN nº 2.095.314-80.2016.8.26.0000 - v.u. - j. de 15.02.17 - Rel. Des. FRANCISCO CASCONI).

A lei local não traz regras de caráter geral ou regional envolvendo o transporte de pessoas. Tampouco disciplina regras de trânsito. Cuida apenas de regras atinentes ao transporte remunerado individual de pessoas. Evidente a existência de interesse local.

Não há falar, pois, em usurpação de competência legislativa. Ausente o apontado vício de inconstitucionalidade. (Direta de Inconstitucionalidade n. 2085946-13.2017.8.26.0000 Rel. Des. Evaristo dos Santos j. em 23.8.17 v.u.).

Não se verifica, portanto, o apontado vício de inconstitucionalidade formal.

1. Ocorrência de vício material por ofensa a princípios

constitucionais

Todavia, a lei em questão viola os princípios da livre

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inciativa, da livre concorrência, do livre exercício de qualquer trabalho, da isonomia e da razoabilidade.

o limitar as inscrições para a Prestação do Serviço de Transporte Individual Privado de Passageiros Baseado em Tecnologia de Comunicação em Rede no município de Cotia a um veículo, licenciado no Município de Cotia (artigo 5º, inciso III), a cada dois mil habitantes (artigo 4º, caput), por motorista domiciliado (ou o seu cônjuge) no Município (inciso IV do artigo 4º), o legislador restringe de forma abusiva o exercício da atividade econômica tanto pelo motorista quanto pela plataforma digital.

A Constituição Federal eleva a livre iniciativa ao patamar de fundamento da República Federativa do Brasil, além de a fundamento da ordem econômica, ao lado da valorização do trabalho humano (artigos 1º e 170). A livre concorrência, por sua vez, é princípio regente da ordem econômica (artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal).

Assim, o texto constitucional indica que, no Brasil, cabe ao Estado regulamentar e fiscalizar a atividade econômica salvo em hipóteses excepcionais, definidas no artigo 173 da Constituição Federal, em que o próprio Poder Público atua como agente econômico , criando regras protetivas da liberdade de iniciativa, de concorrência e de exercício do trabalho que o inspiram.

A liberdade para buscar o próprio sustento, por meio de trabalho próprio ou de empreendimento, é essencial à própria manutenção da vida, que é o mais fundamental dos direitos. As limitações a essa liberdade devem ser excepcionais e justificadas pela necessidade de proteção a outros valores constitucionalmente tutelados. É esse o caso, por exemplo, da proibição ao trabalho infantil, que busca tutelar o direito das crianças e adolescentes, em razão da sua natureza de pessoas em desenvolvimento.

Não se verifica, no caso dos autos, razão para limitar o

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direito ao exercício da atividade regulamentada pela lei em questão. As restrições impostas pela lei, em vez de tutelar algum direito das pessoas, na verdade tolhem a liberdade daqueles que desejam prestar o serviço de transporte privado e reduzem as possibilidades de mobilidade urbana dos cidadãos do Município de Cotia, que terão uma oferta menor de prestadores do serviço, contrariando, assim, o próprio interesse público.

Nesse sentido decidiu recentemente, em caso semelhante, este Colendo Órgão Especial:

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal que 'regulamenta o Transporte Individual Privado remunerado de passageiros, por meio de aplicativos, como o 'UBER' no âmbito do Município de Teodoro Sampaio SP'. Inconstitucionalidade Formal. Não ocorrência. Não configurada violação à iniciativa reservada ao chefe do executivo. Hipóteses taxativas. Interpretação restritiva. Lei que prevê despesas não impactantes a serem absorvidas pelo orçamento. Lei geral e abstrata que traça contornos da gestão. Ausência de afronta à separação dos poderes. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Inconstitucionalidade Material. Ocorrência. Lei que cria injustificável limitação à liberdade de escolha de profissão e aos princípios da igualdade, da livre iniciativa e da livre concorrência, em prejuízo do consumidor. Afronta à proporcionalidade e razoabilidade. Distanciamento do interesse público. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Órgão Especial. Pedido julgado parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade dos §§ 3º e 4º do artigo 3º; do inciso VI do artigo 4º; e da expressão 'com capacidade de até 4 (quatro) passageiros, excluído o condutor', do inciso X do artigo 4º, todos da lei atacada. (Direta de Inconstitucionalidade n. 2132191-48.2018.8.26.0000 Rel. Des. Márcio Bartoli j. em 27.3.19 v.u.).

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Ademais, a multa imposta em razão da inobservância das disposições da lei atacada à empresa operadora do sistema, no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil) e R$ 5.000.000,00 (cinco milhões), é irrazoável e desproporcional.

Como é cediço, “Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam dispor-se de forma um pouco diversa. Ora, o que é totalmente razoável para uns pode não o ser para outros. Mas, mesmo quando não o seja, é de reconhecer-se que a valoração se situou dentro dos standards de aceitabilidade.” (José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo . 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 41, g.a.).

De outro lado, “O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de poder, e o fim a que se destina é exatamente o de conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo colimado pela Administração [...] Segundo a doutrina alemã, para que a conduta estatal observe o princípio da proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice

fundamento: (1) adequação, significando que o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim colimado; (2) exigibilidade, porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio escolhido é o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos; (3) proporcionalidade em sentido estrito, quando as vantagens a serem conquistadas superarem as desvantagens.” (Ibid, p. 43. g.a.).

No caso dos autos, aplicados os mencionados três filtros da proporcionalidade (adequação, exigibilidade e proporcionalidade em sentido estrito), a multa imposta infringiu o princípio da proporcionalidade:

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(1) quanto à adequação, o valor da multa imposta á incompatível com o fim por ela colimado, de punição pela inobservância a regras impostas pela legislação. Como apontado pelo autor da ação, não há no Município de Cotia a imposição de pena pecuniária, inclusive para situações mais graves que algumas que poderiam decorrer da infração à lei ora analisada, em patamar que sequer se aproxime do ora analisado;

(2) não se pode dizer que a obrigação imposta atenda ao filtro da exigibilidade, pois é muito onerosa aos destinatários da norma;

(3) quanto à proporcionalidade em sentido estrito, as desvantagens da imposição de multa nesse montante, que poderia inviabilizar o exercício da atividade no Município de Cotia, prejudicando a mobilidade urbana, superam as vantagens da aplicação da penalidade.

Por isso, a multa imposta nesse patamar não atende ao princípio da proporcionalidade. Ademais, não é razoável, isso é, não atende os limites do aceitável.

Destarte, é manifesta a incompatibilidade da lei impugnada com o artigo 111 da Constituição Estadual.

Ante o exposto, julga-se procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 4º, 'caput', segunda parte (expressão: no qual deverão ser inscritos até no máximo de 1 veículo a cada 2 mil habitantes do município) e inciso IV; 5º, inciso III; e 11, inciso II, alínea 'b', da Lei nº 2008, de 14 de março de 2018”, do Município de Cotia.

MOACIR PERES

Relator