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22 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 21096326320198260000 SP 2109632-63.2019.8.26.0000 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de São Paulo
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Inteiro Teor

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

Registro: 2019.0000756520

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2109632-63.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE AREALVA e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE AREALVA.

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITO"EX NUNC". V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), FERRAZ DE ARRUDA, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, XAVIER DE AQUINO, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI E RENATO SARTORELLI.

São Paulo, 11 de setembro de 2019.

CARLOS BUENO

RELATOR

Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

São Paulo

Direta de Inconstitucionalidade nº 2109632-63.2019.8.26.0000

Autor: Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo

Réus: Prefeito do Município de Arealva e Presidente da Câmara Municipal de Arealva

Comarca: São Paulo

Voto nº 51.673OE

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 1.931, de 16-3-2016, do Município de Arealva, que expande a área urbana – Normas gerais de urbanismo – Instituição de zona urbana e delimitação de seu perímetro – Incompatibilidade com os arts. 180, II e 191, da CE/89 – Inexistência de participação de entidades comunitárias no processo legislativo e de estudos prévios – Ação procedente, com modulação.”

O Procurador-Geral de Justiça propõe ação direta requerendo a inconstitucionalidade da Lei nº 1.931, de 16-3-2016, do Município de Arealva, que “institui zona urbana e delimita seu perímetro”.

Eis o texto da norma impugnada:

“Artigo 1º - Fica instituída zona urbana a área de terra abaixo descrita, parte desmembrada do Sítio denominado São Benedito, Bairro Fazenda Soturna, distrito e município de Arealva, comarca de Bauru-SP, com a área total de 41.091,985 metros quadrados, formada por duas glebas de terras menores identificadas como glebas 20 e 21, que constam pertencerem a Dorival Lenharo, registrada no Segundo Oficial de Registro de Imóveis da comarca de Bauru, objeto das matrículas 101.008 e 101.009 do Segundo Serviço de Registro de Imóveis da Comarca de Bauru-SP, sendo a gleba 20, matriculada sob n.º 101.008 com 20.385,935 m², e a gleba 21 matriculada sob n.º 101.009, com 20.706,050, com a seguinte descrição perimétrica: Inicia-se a descrição deste perímetro no ponto D57, situado junto à cerca de divisa com o imóvel de propriedade de Lázaro Antônio Jonatto de Godoi (imóvel da matrícula nº 89.741 do 2º O.R.I. de Bauru) e com a Gleba 1, deste ponto segue pela cerca de divisa até o ponto D58, confrontando com o imóvel de propriedade de Lázaro Antônio Jonatto de Godoi (imóvel da matrícula nº 89.741 do 2º O.R.I.

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de Bauru), com rumo de S13º 40'4”W e distância de 113,817 metros; do ponto 58 segue pela cerca de divisa até o ponto 16 confrontando com imóvel de propriedade de Lázaro Antônio Jonatto de Godoi (imóvel da matrícula nº 89.741 do 2º O.R.I. de Bauru), com os seguintes rumos e distâncias: do ponto D58 ao ponto 15, segue com o rumo de S13º 40'47”W e distância de 1,712 metros; do ponto 15 ao ponto 16, segue com o rumo de S19º 41'07”W e distância de 76,015 metros; do ponto 16 segue pela cerca de divisa confrontando com imóvel de propriedade de José Edvaldo Zenatti (imóvel da matrícula 81.993 de 2º ORI de Bauru), até o ponto D59 com o rumo de S19º 06'17”W e distância de 12,445 metros; do ponto D59 segue pela cerca de divisa confrontando com a gleba 19, parte do imóvel até o ponto D47, com o rumo de N67º 04'30”W e distância de 229,177 metros; do ponto D47 segue pela cerca de divisa confrontando com a Área Remanescente, parte do imóvel, até o ponto D49, com o rumo de N22º 55'30”E e distância de 90,00 metros; do ponto D49 segue pela divisa confrontando com a Área Remanescente, até o ponto D55, com rumo de N22º 55'30”E e distância de 69,573 metros; do ponto D55 segue pela divisa confrontando com a Área Remanescente, até o ponto D56 em curva circular a direita com raio de 9,000 metros e distância de 12,530 metros; do ponto D56 segue pela divisa confrontando com a Área Remanescente, até o ponto D57, ponto inicial, com rumo de S77º 18'29”E e distância de 200,965 metros.

“Art. 2º - As despesas decorrentes da aplicação desta lei correrão por conta das dotações consignadas no orçamento vigente.

“Art. 3º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

Em síntese, argumenta o autor que o ato impugnado contraria os arts. 180, II, e 191 da CE/89, pois para a aprovação do diploma legal seria necessária a participação comunitária em seu processo legislativo, o que não foi observado.

Sem pedido de liminar, foram os autos processados,

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com a solicitação de informações ao Prefeito e à Câmara Municipal de Arealva, ouvido o Procurador-Geral do Estado e em seguida o Procurador-Geral de Justiça, fls. 76.

Regularmente citados, a Câmara Municipal de Arealva, representada por seu Presidente, às fls. 89/91, e o Prefeito Municipal de Arealva, às fls. 94/97, reconhecem que o Projeto de Lei nº 13, de 14-3-2016, não observou o art. 180, II, da CE/89. Postulam, porém, a declaração de constitucionalidade da norma, em razão das situações consolidadas durante o tempo decorrido desde sua entrada em vigorar. Subsidiariamente, em caso de entendimento contrário, requerem a modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade de forma ex nunc, fls. 89/91.

Instado a se manifestar para os fins do art. 90, § 2º, da CE/89, a Procuradoria-Geral do Estado deixou transcorrer o prazo legal sem manifestação, fls. 92.

A D. Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela procedência da ação, para declarar inconstitucional a Lei nº 1.931, de 16-3-2016, do Município de Arealva, fls. 102/117. A ementa de seu parecer resume a questão da seguinte forma: “CONSTITUCIONAL.

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1.931, DE 16 DE MARÇO 2016, DO MUNICÍPIO DE AREALVA. EXPANSÃO DO PERÍMETRO URBANO. AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. ARTS. 180, II E 191, DA CE/89. MODULAÇÃO DE EFEITOS. HIPÓTESES EXCEPCIONAIS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL. PROCEDÊNCIA. 1. Lei nº 1.931, de 16 de março 2016, do Município de Arealva, que_ institui zona urbana e delimita seu perímetro, é incompatível com a Constituição Estadual, em razão da ausência de participação popular em sua produção. Violação aos arts. 180, II e 191, da Constituição Estadual. 2. Não se vislumbra espaço para acolhimento do pedido de modulação de efeitos que resultaria, em outras palavras, nas mesmas consequências da improcedência da ação. As hipóteses autorizativas da modulação são excepcionais e devem ser devidamente

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comprovadas. No caso dos autos, não se tem confirmados o excepcional interesse social, nem mesmo a necessidade de tutela da segurança jurídica. 3. Parecer pela procedência do pedido.”

É o relatório.

A ação procede.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça contra a Lei nº 1.931, de 16-3-2016, do Município de Arealva, que expande a zona urbana do município.

Apesar de o Município ser dotado de autonomia política, legislativa, administrativa e financeira para tratar de assuntos de interesse local, essa autonomia não afasta o dever de observar as normas constitucionais de observância obrigatória, arts. 29, 30, I e II, da CF/88, e art. 144, da CE/89.

No caso, a lei padece de inconstitucionalidade porque editada sem a participação de entidades comunitárias que pudessem conferir legitimidade à legislação. Os próprios requeridos, em suas informações, reconhecem violação ao art. 180, II, da CE/89.

A norma impugnada não se harmoniza com os dispositivos da Constituição Estadual que regulam o desenvolvimento urbano da cidade, arts. 180, II e 191, os quais têm fundamento de validade no art. 29, XII, 30, VIII e 182 da CF/88:

“Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:

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(...)

II - a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e projetos que lhes sejam concernentes;”

“Artigo 191 - O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.”

“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)

XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;”.

“Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”

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“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”.

Sob pena de tornar sem validade estudos anteriores promovidos pelo Poder Executivo, para fins de elaboração de leis relativas ao desenvolvimento urbano, alterações desprovidas de planejamento e de estudos prévios são vedadas pelo sistema constitucional. Ao processo legislativo do qual originou a lei impugnada, deveria ser aplicada a disciplina tratada no Título VI da Constituição do Estado de São Paulo, norma de observância obrigatória: “O controle do uso do solo urbano apresenta-se como das mais prementes necessidades em nossos dias, em que o fenômeno da urbanização dominou todos os povos e degradou as cidades mais humanas, dificultando a vida de seus moradores pela redução dos espaços habitáveis, pela deficiência de transportes coletivos, pela insuficiência dos equipamentos comunitários, pela promiscuidade do comércio e da indústria com as áreas de residência e lazer. (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, pág. 575, 17ª ed., coordenada por Adilson Abreu Dallari, 2014, Malheiros).

Este entendimento foi consolidado no Órgão Especial: “Ação Direta de Inconstitucionalidade Lei Complementar nº 706, de 8 de julho de 2014, Município de Catanduva que promove alterações na Lei Complementar nº 355, de 26 de dezembro de 2006 - Plano diretor municipal, a lei de uso, ocupação e parcelamento do solo do Município de Catanduva Ausência de participação popular, por suas entidades representativas Estudo e planejamento prévios

Inocorrência Violação aos artigos 180, I e 190 da Constituição Paulista

Precedentes - Ação direta julgada procedente, para declarar inconstitucional a lei em questão.” (TJSP, Órgão Especial, ADI nº º 2103782-96.2017.8.26.0000, rel. Des. João Negrini Filho, j. em 13-12-2017).

“Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei Complementar nº 849, de 29.08.16 de Catanduva, dispondo sobre

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ampliação do perímetro urbano e alterando plano diretor municipal da Lei Complementar nº 355, de 26.12.06. Vício de iniciativa. Ausência. Projeto de lei iniciado pelo Chefe do Executivo e não por parlamentar. Vício não configurado. Falta de participação popular. Imprescindível a efetiva participação da comunidade, por suas entidades representativas. A Constituição Estadual prevê a necessidade de participação comunitária em matéria urbanística. Precedentes deste C. Órgão Especial. Inconstitucional o ato normativo impugnado. Estudo prévio. Necessidade. Se no âmbito do Executivo esse planejamento ou prévios estudos se fazem necessários, de igual forma se justificam idênticas medidas para modificar a regra original. Ação procedente também sob este fundamento. Precedentes. Procedente a ação.” (TJSP, Órgão Especial, ADI nº 2100609-64.2017.8.26.0000, rel. Des. Evaristo dos Santos, j. em 25-10-2017).

Por fim, necessário modular os efeitos da decisão e assegurar as “situações já consolidadas no patrimônio de terceiros até a data deste julgamento”, como vem entendendo este Órgão Colegiado, “para preservar a validade de atos administrativos e negócios jurídicos realizados” durante a vigência da norma (v. ADI nº 2109648-17.2019.8.26.0000, rel. Des. Ferraz de Arruda, ADI nº 2110480-50.2019.8.26.0000, rel. Des. Alex Zilenovski, ADI nº 2110489-12.2019.8.26.0000, rel. Des. Alvaro Passos, ADI nº 2110496-04.2019.8.26.0000, rel. Des. Márcio Bartoli, ADI nº 2111862-78.2019.8.26.0000, rel. Des. Cristina Zucchi e ADI nº 2113858-14.2019.8.26.0000, rel. Des. Alvaro Passos, todas impugnando normas do Município de Arealva e julgados em 5-9-2019).

Diante desse quadro, julga-se procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.931, de 16-3-2016, do Município de Arealva, com eficácia ex nunc.

Carlos Bueno

relator