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25 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível : AC 10424938220188260506 SP 1042493-82.2018.8.26.0506 - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de São Paulo
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Inteiro Teor

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Registro: 2019.0001017877

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 1042493-82.2018.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A, é apelado MARCIO DE SOUZA ROCHA.

ACORDAM , em sessão permanente e virtual da 11ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: De ofício, extinguiram o processo, sem resolução do mérito, relativamente ao DETRAN/SP, e negaram provimento ao recurso da TRANSERP, nos termos que constarão do acórdão. V.U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores RICARDO DIP (Presidente sem voto), JARBAS GOMES E OSCILD DE LIMA JÚNIOR.

São Paulo, 3 de dezembro de 2019.

AROLDO VIOTTI

Relator

Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

VOTO Nº 41.894

APELAÇÃO Nº 1042493-82.2018.8.26.0506, de Ribeirão Preto

APELANTE: TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A

APELADO: MARCIO DE SOUZA ROCHA

JUIZ 1ª INSTÂNCIA: GUSTAVO MÜLLER LORENZATO

Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração com Repetição de Indébito. Alegação de nulidade de autuações de trânsito, porque lavradas por sociedade de economia mista, sem competência para aplicar multa por infração à legislação de Trânsito. Sentença de procedência. Recurso da TRANSERP buscando a inversão do julgado. Extinção “ex officio” do processo, sem resolução do mérito, em relação ao DETRAN-SP, por ilegitimidade passiva “ad causam” (art. 485, VI, CPC). Mantida a procedência do pedido de anulação. Empresa Municipal, sociedade de economia mista. Pessoa jurídica de Direito Privado não detém poder de policia para aplicação de multas por infrações de trânsito. Poder de polícia que não comporta delegação. Precedentes jurisprudenciais do C. STF e desta E. Corte. Recurso desprovido.

I. Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração

com Repetição de Indébito movida por MARCIO DE SOUZA ROCHA contra TRANSERP

EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A, objetivando anular os autos de infração de trânsito n os F26769455, F26790908 e I26017787, contra ele lavrados, bem assim multas e pontuações lançadas em seu prontuário, daí decorrentes. Busca, também, a devolução da quantia referente à multa já paga. Alegou, em síntese, que a requerida sociedade de economia mista não dispõe de poderes para a fiscalização do trânsito e aplicação de multa, o que torna nulas as aludidas autuações.

Em atenção à determinação de fls. 38, o autor emendou a inicial para incluir no polo passivo o DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE SÃO PAULO

DETRAN/SP (fls. 39). A decisão de fls. 41/43, ao tempo em que deferiu a emenda à inicial, concedeu a tutela de urgência.

A r. sentença de fls. 163/168, de relatório adicionalmente adotado, julgou procedente a ação, “em relação ao DETRAN e à TRANSERP, extinguindo o processo com resolução do mérito, com base no art. 487, inciso I, do CPC/2015, para o fim de tornar definitiva a tutela concedida, bem como para declarar a nulidade do (s) auto (s) de

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infração (ões) nº(s) F26769455, I26017787 e F26790908, cancelando todas as penalidades dele (s) provenientes, inclusive a pontuação no prontuário do autor”. Carreou ao réus “o reembolso das custas processuais (sendo o DETRAN isento) e dos honorários advocatícios em favor do patrono da parte adversa, que fixo em R$ 1.000,00, rateado entre as vencidas, porque muito baixo o valor atribuído à causa (...)”.

Sobreveio Apelação da TRANSERP. Nas razões de fls. 173/197, sustenta preliminarmente deva o feito ser sobrestado, porque o STF reconheceu como de repercussão geral a questão relativa à possibilidade ou não de delegação do exercício regular do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública (Tema 532). No mérito, busca a reforma integral do julgado, asseverando: a) o autor não se desincumbiu de seu ônus probatório, deixando de comprovar que a requerida é sociedade de economia mista que exerce apenas atividade econômica, não se tratando de prestadora de serviços públicos; b) os autos de infração foram lavrados por radar e agentes civis de trânsito, os quais detêm competência para tanto; c) a TRANSERP presta serviço público de interesse coletivo, sendo entidade executiva de trânsito do município de Ribeirão Preto, devidamente integrada ao Sistema Nacional de Trânsito (artigo 5º do CTB); d) é possível a delegação do poder de polícia à sociedade de economia mista integrante da Administração indireta e prestadora de serviços públicos; e) a tese desenvolvida no julgamento do REsp nº 817.534-MG foi contestada em outros Tribunais; f) o Município é acionista amplamente majoritário da TRANSERP, que possui finalidades exclusivamente públicas; g) a TRANSERP não persegue lucro, pois os objetivos descritos nos artigos 24 e 320 do CTB “se sobrelevam a quaisquer interesses privados” (fls. 195). Por fim, prequestiona os artigos , XXXV e LV, 30, I, 37, XIX, 173, § 1º, e 175, todos da CF; artigos 139, I, 369, 370, “caput”, 385, “caput”, 442, “caput”, 464, “caput”, todos do CPC, e artigos , , , III, , 13, § 1º, 16, 24, 61, VI, VII e XI, 73, 74, § 2º, 75, § 1º, 77-A, 79, 84, 280, §§ 2º, 3º e 4º e 320 e seu parágrafo único, todos do CTB.

O recurso foi respondido a fls. 206/218, subindo os autos. Este, em síntese, o relatório.

II. Por primeiro, anote-se não ser caso de suspensão do

processo. A matéria é objeto de Repercussão Geral no Supremo Tribunal Federal (Tema 532

R.E. 662.186). No entanto, não há determinação de suspensão dos processos na forma do art. 1.035, § 5º do CPC/15, e a afetação do recurso para tal finalidade deu-se em 2012, anteriormente à vigência do atual CPC. Nada impede se prossiga no julgamento.

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Ainda preliminarmente, cumpre extinguir o processo, sem exame do mérito, em relação ao DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE SÃO PAULO DETRAN/SP.

Respeitado o convencimento do Ilustre Magistrado sentenciante, a autarquia estadual não dispõe de legitimidade para responder à presente ação. Busca o autor anular os

os

autos de infração de trânsito n F26769455, F26790908 e I26017787 (fls. 31/33), lavrados pela TRANSERP, bem como as respectivas penalidades e pontuações correspondentes. Não obstante a noticiada instauração, pelo DETRAN-SP, de procedimento administrativo para suspensão do direito de dirigir, não há pedido no sentido de sua anulação, ou algum outro oponível ao DETRAN. Além disso, a desconstituição das multas que o ensejaram acarretará (ou poderá acarretar) correlata desconstituição daquele procedimento para suspensão do direito de dirigir. Portanto, não tendo sido deduzido nenhum pedido contra a autarquia estadual, forçosa a extinção “ex officio” do feito, sem julgamento do mérito, relativamente ao DETRAN-SP, por ilegitimidade passiva “ad causam”, nos termos do art. 485, VI, do CPC. Não é caso de condenar o autor ao pagamento de honorários advocatícios em favor da autarquia, uma vez que a emenda à inicial para inclusão do Detran-SP no polo passivo da ação não se deu por iniciativa do requerente, mas sim por determinação do juízo (cfr. decisão de fls. 38).

No mais, nega-se provimento ao recurso.

Tem razão o autor naquilo em que assinala que a TRANSERP não dispunha de competência para lavratura dos autos de infração. Inegável que, na moldura constitucional, ao Município, e às empresas por ele constituídas, também compete ordenar o trânsito nas vias de seu território e exercer a respectiva fiscalização. Escreve a propósito HELY LOPES MEIRELLES: “ O trânsito e o tráfego são daquelas matérias que admitem a tríplice regulamentação federal, estadual e municipal -, conforme a natureza e âmbito do assunto a prover. A dificuldade está em se fixar, com precisão, os limites da competência das três entidades estatais que concorrem na sua ordenação. Os meios de circulação e transporte interessam a todo o país, e por isso mesmo a Constituição da República reservou para a União a atribuição privativa de legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI), permitindo que os Estados-Membros legislem supletivamente a respeito da matéria, nos termos da lei complementar pertinente. Ao editar o vigente Código de Trânsito Brasileiro (Lei federal nº 9.503/97), a União estabeleceu no art. que o Sistema Nacional de Trânsito “é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de

recursos e aplicação de penalidades”.” (.....) “ De um modo geral, pode-se dizer que cabe à União legislar sobre os assuntos nacionais de trânsito e transporte, ao Estado-membro compete regular e

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prover os aspectos regionais e a circulação intermunicipal em seu território, e ao Município cabe a ordenação do trânsito urbano, que é de seu interesse local (CF, art. 30, I e IV).” (“Direito Municipal Brasileiro”, Malheiros Ed., 15ª edição, págs. 444-445).

Prossegue o ilustre administrativista assinalando que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei federal nº 9.503/97) elencou as principais atividades inseridas no feixe de atribuições do Município em matéria de trânsito, em seu artigo 24. Anota-se, a esse respeito, que, dentre essas atribuições, avultam e interessam ao caso vertente aquelas previstas nos incisos VI e VII do artigo 24, CTB, e no inciso VI do artigo 21. Complementam-se essas disposições com a do artigo 280, § 4º, do mesmo Código, segundo a qual “ O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência. ”.

Ocorre que esse permissivo legal não é, integralmente, aplicável ao caso dos autos. Não pode haver delegação da atividade sancionatória inerente ao poder de polícia da pessoa jurídica de direito público, para fiscalização e aplicação de penalidades por infração a normas de trânsito, a pessoas jurídicas de direito privado, como a requerida, sociedade de economia mista (sociedade anônima). A respeito, escreve CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (“Curso de Direito Administrativo”, Malheiros Ed., 17ª ed., pág. 735), embora ressalvando que certos atos que precedem ou sucedem os atos propriamente de polícia administrativa comportem delegação: “ Os atos jurídicos expressivos de poder público, de autoridade pública, e, portanto, os de polícia administrativa, certamente não poderiam, ao menos em princípio e salvo circunstâncias excepcionais ou hipóteses muito específicas (caso, exempli gratia, dos poderes reconhecidos aos capitães de navio), ser delegados a particulares ou ser por eles praticados. A restrição à atribuição de atos de polícia a particulares funda-se no corretíssimo entendimento de que não se lhes pode, ao menos em princípio, cometer o encargo de praticar atos que envolvem o exercício de misteres tipicamente públicos, quando em causa a liberdade e a propriedade, porque ofenderiam o equilíbrio entre os particulares em geral, ensejando que uns oficialmente exercessem supremacia sobre outros. ”.

Valho-me, quanto ao ponto, de precedente desta E. Câmara, da lavra do Des. RICARDO DIP, a seguir reproduzido: “ Em sua categoria repressiva, o poder de polícia pressupõe o atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de autorizar-se, quando necessário, “o emprego de força pública” para a consecução dos fins repressivos (Hely Lopes MEIRELLES). - O poder de polícia

ao menos, como ficou dito, no aspecto repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal. - Podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de atos fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível, todavia, delegarlhes atos que constituam a expressão coercitiva própria do poder público. - Julgado paramétrico do

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STJ: REsp 817.534 - 2ª Turma -Min. MAURO CAMPBELL MARQUES. ” (11ª Câmara de Direito Público, Apelação Cível 0031289-83.210.8.26.0071, de Bauru, Rel. Des. RICARDO DIP, voto 24.955).

Nesse sentido vem se firmando a orientação jurisprudencial do E. Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.

1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por consequência o cumprimento do requisito do prequestionamento.

2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista).

3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupos, a saber: (I) legislação, (II) consentimento, (III) fiscalização e (IV) sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção).

5. Somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.

6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.

7. Recurso especial provido. ” (STJ - Recurso Especial nº 817.534-MG, 1ª Seção, j. 4.8.2009, Rel. o Min. MAURO CAMPBELL MARQUES).

O E. Supremo Tribunal Federal, de seu turno, vem de reconhecer como de repercussão geral questão como a versada nestes autos (Agravo no Recurso Extraordinário nº 662.186-MG), em V. Acórdão com a seguinte ementa: “ DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. ” (j. 22.03.2012, Rel. o Min. LUIZ FUX).

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Deste Tribunal: “ Mandado de Segurança Pretensão à nulidade de auto de infração emanado pela EMDURB. Cabimento. Ausência de Poder de Polícia. Atribuição de autuar e impor multas de trânsito que não foi delegada por lei. Ordem concedida na 1ª Instância Sentença mantida Recurso não provido. ” (TJSP, 6ª Câmara de Direito Público, Apelação Cível 000134-91.2012.8.26.0071, j. 3.12.2012, Rel. o Des. LEME DE CAMPOS).

Segundo se lê da documentação acostada, os autos de infração n os F26769455, F26790908 e I26017787 (fls. 31/33) foram lavrados por agente civil de trânsito ACT, o que os torna inexigíveis. Desse modo, de rigor a restituição do valor de R$ 299,45 referente à multa paga pelo autor (fls. 31).

Em resumo : a) de ofício, extingue-se o processo, sem exame do mérito, em relação ao DETRAN-SP, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC, negando-se provimento ao apelo da TRANSERP; b) negam provimento ao recurso, mantida a r. sentença integralmente.

Por fim, cumpre majorar a verba honorária advocatícia, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, que é assim estabelecida em R$ 600,00 (seiscentos reais), em substituição àquela fixada pelo D. Juízo “a quo”.

III. Por todo o exposto, de ofício, extinguem o processo,

sem resolução do mérito, relativamente ao DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE SÃO PAULO DETRAN/SP, e negam provimento ao recurso da TRANSERP

EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A.

Eventual inconformismo em relação à presente decisão será objeto de julgamento virtual, ficando cientes as partes de que discordância quanto a essa modalidade de julgamento deverá ser manifestada quando da interposição do recurso.

AROLDO VIOTTI